„Ustavni sud neopravdano ukinuo pravo žena na povoljnije uslove za odlazak u starosnu penziju“

Last updated okt 27, 2023

Akcija za ljudska prava i Centar za ženska prava protestuju zbog odluke Ustavnog suda Crne Gore da ukine pravo žena iz člana 17 stav 1 Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (ZPiO) da u starosnu penziju odu dvije godine prije muškaraca (sa 64 godine i 15 godina staža) tretirajući ga kao diskriminaciju.

Smatramo da nije bilo neophodno da se donese ovakva odluka. Problem diskriminatornog primoravanja sutkinja i državnih tužiteljki da napuste funkcije sa 64 godine mogao je biti riješeno na drugi način, adekvatnom dopunom zakona. Nijesu zbog toga morale biti oštećene sve žene koje žele u penziju sa 64 godine, a ni muškarci, koji sad za penziju moraju imati 40 godina radnog staža. Nije morao biti unijet haos u pravni sistem, čije rješavanje ostaje neizvjesno.

Obrazloženje Ustavnog suda ne odgovara dopuštenju Ustava Crne Gore u članu 8 stav 2 da se ženama omoguće povoljniji uslovi dok se ne ostvari cilj rodne ravnopravnosti (tzv. pozitivna diskriminacija). Evropski standardi koji obavezuju Crnu Goru nijesu primoravali Ustavni sud da donese ovakvu odluku.

Evropski sud za ljudska prava izričito smatra da omogućavanje povoljnijih uslova za odlazak žena u penziju nije diskriminacija i više evropskih država takvo pravo još uvijek predviđa – Austrija, Bugarska, Litvanija, Poljska, Rumunija, Švajcarska, Turska. Tačno je da standardi propisani direktivama Evropske unije nalažu izjednačavanje uslova za odlazak u penziju na osnovu pola. Međutim, EU traži postepeno izjednačavanje, nikako naprečac, dok se ne stvore drugi uslovi koji omogućavaju ravnopravan položaj žena, da to ne mora da se radi kroz penzije.

Ustavni sud Crne Gore kao da sudi u nekoj drugoj državi u kojoj je pozitivna diskriminacija žena postala nepotrebna. Nažalost, Crna Gora je daleko od Ustavom garantovane rodne ravnopravnosti, a to u kontinuitetu pokazuju i izvještaji međunarodnih organizacija. Iako se sada patrijarhalne navike polako mijenjaju, žene koje stasavaju za penziju su po pravilu odradile dva puna radna vremena, jedno na poslu, a drugo kod kuće i zaslužuju pravo da se ranije penzionišu ako to žele.

Zaključujemo da je većina sudija u Ustavnom sudu ovu odluku i poslije tri godine čekanja donijela nedovoljno promišljeno, bez uvida u sve moguće njene masovne negativne posljedice (detaljnije u nastavku), jer su tek poslije prvih negativnih reakcija javnosti poslije prve objave o odluci, odlučili da joj dodaju stav 2 i obavežu Vladu Crne Gore da u roku od mjesec dana od objavljivanja odluke u Službenom listu predloži Skupštini (očigledno bez javne rasprave!) predlog nove odredbe ili odredbi koje bi popunile pravnu prazninu. Međutim, poput sudija Ustavnog suda Snežane Armenko i Momirke Tešić, koje su to objavile u svom zajedničkom izdvojenom mišljenju, upozoravamo da će negativne posljedice uslijed pravne praznine ipak nastupiti odmah po objavljivanju odluke u Službenom listu jer ih Ustavni sud nije spriječio tako što bi u odluci odredio da se ona objavi tek pošto pravna praznina bude sanirana, u skladu sa članom 65 Zakona o Ustavnom sudu.

Imajući u vidu da se otpravljena odluka Ustavnog suda više ne može popraviti, i da je jedino što preostaje zakonodavna aktivnost pod uslovima koji su njome nametnuti, apelujemo da zakonodavac svima koji tako izaberu omogući odlazak u penziju sa 64 godine života i 15 godina staža, s tim što bi se preciziralo da i za sudije/sutkinje i tužioce/tužiteljke ovo važi kao mogućnost, a ne kao obavezan uslov za prekid funkcije.

Zašto smatramo da Ustavni sud nije postupio u skladu sa Ustavom Crne Gore i obavezujućim evropskim standardima?

Ustav Crne Gore u članu 8, Zabrana diskriminacije, izričito dopušta propise “usmjerene na stvaranje uslova za ostvarivanje … rodne … ravnopravnosti i zaštite lica koja su po bilo kom osnovu u nejednakom položaju”, i ni taj član, kao ni članovi 17 i 18 Ustava Crne Gore na koje se Ustavni sud poziva, ne ograničava to dopuštenje na “sprečavanje ili nadoknađivanje nedostataka u profesionalnom životu žena” kao što je to Ustavni sud u svojoj odluci interpretirao.

Ustavni sud je ocjenio da je:

zakonodavac osporenom odredbom povrijedio ustavne principe o zabrani diskriminacije, posredne ili neposredne, o jednakosti svih pred zakonom i o rodnoj ravnopravnosti, iz odredaba čl. 8. st. 1, čl. 17. st. 2. i čl. 18. Ustava Crne Gore, čl. 14. Evropske konvencije i čl. 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju. Ustavni sud je navod iz mišljenja Vlade Crne Gore kojim se ukazuje da “propisivanje niže starosne granice za ostvarivanje prava na starosnu penziju za žene u odnosu na muškarce predstavlja mjeru pozitivne diskriminacije žena u cilju zaštite žena zbog njihovih bioloških funkcija (prije svega materinstva), pri čemu žene osiguranice same odlučuju da li će koristiti ovo pravo”, ocijenio irelevantnim za ocjenu ustavnosti osporene odredbe čl. 17. st. 1. Zakona. Naime, iz odredaba čl. 8. st. 1. i 2, čl. 17. st. 2. i čl. 18. Ustava, čl. 157. st. 4. UFEU, uvodne izjave broj 22. Direktive Evropskog parlamenta i Savjeta Evropske unije 2006/54/EC35 i prakse Evropskog suda pravde, proizilazi da bi uspostavljanje različitih uslova za adresate zakona u zavisnosti od njihovog pola, imalo objektivno i razumno opravdanje, koje bi se moglo smatrati “pozitivnom diskriminacijom”, trebalo da bude usmjereno samo na sprečavanje ili nadoknađivanje nedostataka u profesionalnom životu žena, radi osiguranja pune jednakosti muškaraca i žena u profesionalnom životu i time doprinijelo da žene svoj radni vijek žive ravnopravno sa muškarcima. Nasuprot tome, u konkretnom predmetu, osporenom odredbom čl. 17. st. 1. Zakona uređeni su različiti uslovi za muškarce i žene u pogledu godina života potrebnih za sticanje prava na starosnu penziju, po osnovu pola, a ne pitanje koje se tiče poboljšanja položaja žena u njihovom profesionalnom životu, zbog čega se, po shvatanju Ustavnog suda, u odnosu na osporenu odredbu čl. 17. st. 1. Zakona ne može primijeniti princip “pozitivne diskriminacije” u odnosu na žene osiguranice, u smislu odredaba čl. 8. st. 2. Ustava 36, čl. 157. st. 4. UFEU, uvodne izjave 22. Direktive Evropskog parlamenta i Savjeta Evropske unije 2006/54/EC i prakse Evropskog suda pravde.

Ustav Crne Gore, u članu 8, Zabrana diskriminacije, propisuje: Neće se smatrati diskriminacijom propisi i uvođenje posebnih mjera koji su usmjereni na stvaranje uslova za ostvarivanje nacionalne, rodne i ukupne ravnopravnosti i zaštite lica koja su po bilo kom osnovu u nejednakom položaju. Ustav Crne Gore u članovima 17 i 18 navodi: Prava i slobode ostvaruju se na osnovu Ustava i potvrđenih međunarodnih sporazuma. Svi su pred zakonom jednaki, bez obzira na bilo kakvu posebnost ili lično svojstvo. Država jemči ravnopravnost žene i muškarca i razvija politiku jednakih mogućnosti. Prema tome, u Ustavu nema govora o ograničenju posebnim mjera za ostvarivanje rodne ravnopravnosti na “profesionalni život žena”.

Što se tiče evropskih standarda, Evropski sud za ljudska prava, čije odluke obavezuju Crnu Goru, izričito stoji na stanovištu da propisivanje različitih starosnih granica za odlazak u penziju prema polu nije diskriminacija (vidi presude Pearson v. the UK; Moraru i Marin v. Romania).

Ustavni sud se u svojoj odluci pozivao na presude Evropskog suda pravde (ESP) u kojima se nijesu razmatrali opšti propisi koji se odnose na sve zaposlene u zemlji (kao u Crnoj Gori), već propisi koje se odnose na posebne kategorije lica: državne službenike, vojnike i sudije, čije su starosne granice bile propisane posebnim zakonima. Važno je naglasiti da je u svim navedenim presudama ESP zauzeo stav da države o ravnopravnom položaju žena treba da brinu tokom cijelog njihovog poslovnog života, umjesto da to nadoknađuju kroz pravo na starosnu penziju. Potpuno smo saglasne s ovim stavom ESP, koji nije protivan mjerama pozitivne diskriminacija žena, koje su privremenog karaktera i koje će se ukinuti kada se postigne cilj zbog kojeg su uvedene – u ovom slučaju rodna ravnopravnost u oblasti rada. Zato i smatramo da odluka Ustavnog suda da izjednači muškarce i žene u ostvarivanju prava na starosnu penziju, a bez unaprijeđenih servisa za brigu i uslova za rad i zapošljavanje žena koje zahtjeva Direktiva Evropskog parlamenta i Savjeta Evropske unije 2006/54/EC, stavlja žene u još nepovoljniji položaj od postojećeg.

Mjere pozitivne diskriminacije upravo i postoje dok se ne prevaziđu ove neravnopravnosti, pa ih zbog toga i Evropski sud za ljudska prava i Evropska unija u vidu Direktive o jednakom tretmanu u oblasti socijalne zaštite (tač. 38) i dozvoljavaju.

Zašto nema opravdanja za ukidanje pozitivne diskriminacije žena u Crnoj Gori?

Crna Gora je još uvijek daleko od Ustavom garantovane rodne ravnopravnosti, na šta joj u kontinuitetu ukazuju izvještaji Ujedinjenih nacija (CEDAW, UPR, CCPR), Evropske komisije, i Savjeta Evrope. Posljednji Indeks rodne ravnopravnosti za 2023. godinu, izmjeren u Crnoj Gori prema metodologiji standardizovanoj za EU, iznosi 59,3 dok u EU(27) ovaj prosječan indeks iznosi 68,6. U Crnoj Gori je stanje, dakle, gore od evropskog prosjeka za čak 9,3 indeksna poena, dok joj do maksimalnih 100, koji bi značili da je rodna ravnopravnost postiguta, nedostaje čitavih 40,7.

Ustavni sud je ovom odlukom pokazao temeljno nerazumjevanje politika rodne ravnopravnosti i razloga za postojanje “pozitivne diskriminacije” koje su sudije Armenko i Tešić pravilno obrazložile u svom izdvojenom mišljenju. Smatramo da je Ustavni sud morao uzeti u obzir kontekst u kojem se ostvaruju ženska ljudska prava u Crnoj Gori.

Zaposlene žene u Crnoj Gori i dalje nose najveći teret reproduktivnog rada (materinstvo i briga o djeci i porodici). Donositi odluke kao da živimo u najravnopravnijem društvu na planeti gdje žene i muškarci u istoj mjeri peru, kuvaju, podižu djecu, brinu o starima, čiste, sređuju i njeguju bolesne i umiruće je izbjegavanje gledanja istini u oči.

Izjednačavanje starosne granice odnosno godina radnog staža između žena i muškaraca može biti opravdano i utemeljeno samo i jedino onda kada bude bila ostvarena pravedna distribucija bremena reproduktivnog rada. Sve prije ili nezavisno od toga je direktan udar na prava zaposlenih žena. Žene u Crnoj Gori još uvijek rade dva radna vremena, jedno na poslu, a drugo kod kuće. Doprinos ženskog neplaćenog rada ekonomiji brige je neuporedivo veći od doprinosa muškaraca. Prema posljednjem istraživanju (UNDP 2019) žene su tokom tri mjeseca pandemije COVID-19, ostvarile 122,3 miliona eura novčanog ekvivalenta vrijednosti poslova neplaćene njege i rada u domaćinstvu, odnosno 90% više od muškaraca u istom periodu. Ako ove podatke projektujemo na nivou 12 mjeseci, može se zaključiti da su žene ostvarile vrijednost novčanog ekvivalenta poslova njege i rada u domaćinstvu u iznosu od 489 miliona eura ili 10% BDP, u poređenju sa 5% koje su ostvarili muškarci (254 miliona eura) u 2019. godini. Dodatno, neplaćeni rad njege i rada u domaćinstvu se hronično izostavlja iz ekonomskih politika, iako takvo opterećenje negativno utiče na pristup žena plaćenoj ekonomiji, velike razlike u zapošljavanju, diskriminaciju na radu, visinu primanja i konačno visinu penzija.

Pored toga, žene i dalje imaju slabije mogućnosti zaposlenja, napredovanja i obavljanja dobro plaćenih poslova i dvostruko više nego muškarci su izložene diskriminaciji na radnom mjestu. Diskriminacija žena u oblasti rada je, prema dostupnim istraživanjima (Centar za ženska prava, 2022), najprisutnija pri zapošljavanju, napredovanju, potpisivanju ugovora, ostvarivanju prava na naknade, u odnosu na radne uslove, porodiljsko odsustvo i seksualno uznemiravanje na radnom mjestu. U takvim uslovima, ostvarivanje 40 godina radnog staža je za većinu žena nedostižno.

Povoljnije pravo na starosnu penziju, dakle, ne diskriminiše muškarce, dok god žene nose dvostruki teret plaćenog i neplaćenog rada koji se nalazi u korijenu rodne diskriminacije. Kada žene ostvare veću ekonomsku nezavisnost kroz plaćeni rad, a muškaraci preuzmu dio neplaćenog rada, posebno roditeljskog odsustva, možemo razmišljati i o ukidanju pozitivne diskriminacije odnosno punom izjednačavanju godina za starosnu penziju.

Moguće negativne posljedice odluke Ustavnog suda

Imajući u vidu da je Ustavni sud nažalost propustio da spriječi da ova odluka ne stupi na snagu prije nego se popuni pravna praznina koja je njom nastala, ovdje upozoravamo i na pravne posljedice koje mogu nastupiti u međuvremenu.

Neke od mogućih pravnih posljedica ukidanja odredbe člana 17 stav 1 ZPiO („Službeni list Republike Crne Gore”, br. 54/03, 39/04, 79/04. i 47/07. i „Službeni list Crne Gore”, br. 79/08, 14/10, 78/10, 34/11, 66/12, 38/13, 61/13, 60/14, 10/15, 42/16, 55/16, 80/20, 145/21 i 86/22.) koja glasi: Osiguranik stiče pravo na starosnu penziju kad navrši 66 godina života (muškarac), odnosno 64 godine života (žena) i najmanje 15 godina staža osiguranja” od strane Ustavnog suda Crne Gore (“USCG”) su:

1. Ukida se pravo i muškarcima na starosnu penziju sa 66 godina starosti i 15 godina radnog staža.

Ukidanjem u cjelosti čl. 17 stav 1 ZPIO, mogućnost ostvarivanja prava na starosnu penziju se po ovom osnovu ukida i muškarcima, tj. muškarci neće više moći da ostvaruju starosnu penziju kada navrše 66 godina života i 15 godina radnog staža. U primjeni ostaje odredba čl. 17 stav 2 ZPIO kojom je propisano da osiguranik stiče pravo na starosnu penziju kad navrši 40 godina staža osiguranja i 61 godinu života, koja se primjenjuje i na muškarce i na žene. Odlukom USCG, koja je imala za cilj da spriječi diskriminaciju muškaraca prilikom ostvarivanja prava na starosnu penziju, muškarci su zapravo dovedeni u nepovoljniji položaj jer im je potrebni minimalni radni staž znatno povećan.

Pri tome, ukidanje člana 17 st. 1 ZPIO dodatno teže pogađa muškarce nego žene jer se izmjenjeni član 17 ZPIO ne može primjeniti na žene do 2028. godine, imajući u vidu član 197đ stav 2 ZPIO koji propisuje da, izuzetno od odredbe člana 17 stav 1 ovog ZPIO, pravo na starosnu penziju osiguranik žena stiče kad navrši 15 godina staža osiguranja i to:

1. u 2020. godini 61 godinu i devet mjeseci života;

2. u 2021. godini 62 godine života;

3. u 2022. godini 62 godine i tri mjeseca života;

4. u 2023. godini 62 godine i šest mjeseci života;

5. u 2024. godini 62 godine i devet mjeseci života;

6. u 2025. godini 63 godine života;

7. u 2026. godini 63 godine i tri mjeseca života;

8. u 2027. godini 63 godine i šest mjeseci života;

9. u 2028. godini 63 godine i devet mjeseci života.

2. Obustavljaju se pojedinačna rješenja o ostvarivanju prava na starosnu penziju

Članom 66 Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore (“Sl. list CG”, br. 011/15 od 12.03.2015, 055/19 od 27.09.2019) je propisano da izvršenje konačnih pojedinačnih akata donijetih na osnovu zakona, odnosno drugih propisa i opštih akata, odnosno pojedinih njihovih odredaba, za koje je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nijesu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, odnosno sa Ustavom i zakonom, ne može se dozvoliti ni sprovesti, a ako je izvršenje započeto, obustaviće se.

U skladu s tim, Fond penzijskog i invalidskog osiguranja Crne Gore bi, po službenoj dužnosti, trebalo da donese pojedinačna rješenja kojima obustavlja izvršenje rješenja o ostvarivanju prava na starosnu penziju onima koji su to pravo ostvarili po članu 17 st. 1 ZPIO.

Na osnovu sudske prakse Upravnog suda Crne Gore (presuda U. br. 9676/17 od 09.11.2018), rješenje kojim se obustavlja neko pravo po osnovu odluke USCG, predstavlja deklaratorni akt kojim se utvrđuje prestanak određenog prava, a trenutak obustavljanja se vezuje za prestanak važenja propisa odnosno dan objave odluke USCG. Stoga, od tog dana kad se objavi odluka će biti obustavljeno pravo na starosnu penziju licima koja su ga ostvarila po osnovu čl. 17 st. 1 ZPIO.

3. Status lica koja su ostvarila pravo na starosnu penziju po ovom osnovu ostaje do daljnjeg pravno neregulisan

Od dana objavljivanja odluke, obustavljanjem primjene člana 17 stav 1, status osiguranika muškaraca koji su navršili 66 godina (odnosno 67 ako su državni službenici) ostaje pravno neuređen, ako nemaju i 40 godina radnog staža, kada ostvaruju pravo na penziju po osnovu čl. 17 st. 2 ZPiO. Naime, radni odnos im je prestao po sili zakona u skladu sa Zakonom o radu (čl. 164, st. 1 tač. 1) sa navršenih 66 godina života i najmanje 15 godina radnog staža ali, bez 40 godina radnog staža neće moći da ostvare pravo na penziju, jer je adekvatan osnov za to ukinut.

4. Sudijske i tužilačke funkcije će trajati bez obzira na godine starosti sudija i tužilaca

Članom 121 Ustava Crne Gore je propisano da je sudijska funkcija stalna i da sudiji prestaje funkcija ako to sam zatraži, kada ispuni uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju i ako je osuđen na bezuslovnu kaznu zatvora. Isto je za tužioce propisano Zakonom o državnom tužilaštvu (čl. 103).

Ukidanjem čl. 17 st. 1 Zakona o PIO, uslov za odlazak sudija i tužilaca u penziju, a time i prestanak njihovih funkcija, je 61 godina i 40 godina radnog staža (čl. 17 stav 2). Pošto se na njih ne primjenjuje Zakon o radu Crne Gore i ograničenja trajanja zaposlenja iz tog zakona (prestanak radnog odnosa po sili zakona sa 66 godina starosti i 15 godina radnog staža) funkcije im mogu trajati bez obzira na godine starosti, sve dok ne ostvare 40 godina radnog staža. Takođe, imajući u vidu član 197đ Zakona o PIO, ovo, do kraja 2028. godine, pogađa samo sudije i tužioce – muškarce.