Kosovo* i Savjet Evrope – razlozi protiv članstva

Piše: dr Jelena Todorović Lazić

Kosovo* je 27. marta odškrinulo vrata Saveta Evrope, nakon što je Komitet za politička pitanja i demokratiju Parlamentarne skupštine ove organizacije dao pozitivno mišljenje povodom zahteva da Priština postane član ove organizacije. Za pozitivno mišljenje glasao je 31 poslanik, četiri su bila protiv, a jedan uzdržan. Nacrt Mišljenja o zahtevu Kosova* za članstvo kojim se preporučuje prijem Kosova* u Savet Evrope podržao je 131 poslanik Parlamentarne skupštine, dok je 29 glasalo protiv, sve ovo se odigralo na sednici održanoj 16. aprila u Strazburu. Ono što je prvi utisak jeste da je napravljen presedan jer se u članstvo prima teritorija koja nema status punopravnog člana međunarodne zajednice (nema stolicu u Ujedinjenim nacijama).

Možemo izvesti zaključak da se Savet Evrope pretvara u jednu dominantno političku organizaciju umesto da se drži svoje prvobitne misije – da bude „čuvar ljudskih prava”. Pitanje prijema Kosova* u Savet Evrope oštro je podelilo članice ove organizacije jer dovodi u pitanje standarde i principe na kojima ona počiva- prvi put se glasa o prijemu jednog entiteta, a ne države. Jasno je da je osnovni problem taj što se prima entitet a ne međunarodno priznata država, ali krenimo redom da vidimo prvo kakva je to organizacija Savet Evrope, kako funkcioniše, koja je njena uloga i zašto je ona važna.

Savet Evrope je regionalna međunarodna organizacija evropskih zemalja koja u svom sastavu danas ima 46 zemalja članica. Osnovana je nedugo po okončanju Drugog svetskog rata, kada je deset zemalja osnivača potpisalo Londonski ugovor – 5. maja 1949. Osnovni zadatak Saveta Evrope je unapređenje ljudskih prava, demokratije i vladavine prava širom kontinenta. Cilj Saveta Evrope, definisan članom 1 Statuta ove organizacije, jeste da „ostvari veće jedinstvo među državama članicama radi zaštite i ostvarivanja onih ideala i načela koji čine njihovo zajedničko nasleđe, kao i radi pospešivanja njihovog ekonomskog i društvenog napretka”.

Sedište Saveta Evrope nalazi se u Strazburu. Od 1949. godine u okviru Saveta Evrope zaključeno je više od 200 međunarodnih konvencija u različitim oblastima, od saradnje u oblasti krivičnog prava, kulture, obrazovanja, te socijalnih pitanja, do borbe protiv nasilja nad ženama, visokotehnološkog kriminala i novih tehnologija. Među ovim međunarodnim ugovorima posebno mesto ima Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, čije prihvatanje predstavlja uslov za pristupanje Savetu Evrope (usvojena 1950, a stupila na snagu 1953. godine).

Konvencije Saveta Evrope nisu zakonodavni akti te organizacije. One postoje kao obavezujući pravni akti na osnovu saglasnosti zemalja – članica koje ih potpisuju i potom ratifikuju. Svaka (međunarodno priznata) evropska država koja prihvata vrednosti i ciljeve Saveta Evrope, a posebno poštovanje načela demokratije, vladavine prava i zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, može biti pozvana od strane Komiteta ministara da postane članica Saveta Evrope. Član 3 Statuta kaže da svaka članica SE prihvata princip vladavine prava na osnovu koga sva lica pod njegovom jurisdikcijom uživaju ljudska prava i osnovne slobode. Savet Evrope svoje aktivnosti i ciljeve ostvaruje kroz svoje organe: Komitet ministara, Parlamentarnu skupštinu, Generalni sekretarijat, Evropski sud za ljudska prava.

Komitet ministara je glavni organ odlučivanja ove organizacije. On donosi pravno obavezujuće odluke, usvaja međunarodne konvencije i preporuke, odlučuje o prijemu novih članica, donosi budžet organizacije i nadgleda izvršavanje odluka Evropskog suda za ljudska prava. Čine ga ministri spoljnih poslova država članica, koji se sastaju najmanje jednom godišnje, i stalni diplomatski predstavnici država članica u Strazburu, koji se sastaju svake nedelje. Parlamentarna skupština predstavlja forum za debatu koji okuplja predstavnike nacionalnih parlamenata država članica.

Poslanici u Parlamentarnoj skupštini nisu podeljeni po nacionalnoj, već po političko-ideološkoj pripadnosti. Parlamentarna skupština donosi preporuke usvajanjem rezolucija, bira sudije Evropskog suda za ljudska prava. Da bi se obezbedilo da Visoke strane ugovornice Konvencije o ljudskim pravima i protokola uz nju poštuju preuzete obaveze, 1959. godine je osnovan Evropski sud za ljudska prava. On odlučuje o pojedinačnim tužbama čiji podnosioci smatraju da su povređena ljudska, građanska ili politička prava utvrđena Evropskom konvencijom o ljudskim pravima.

Tužbe Sudu u Strazburu mogu se podneti tek pošto su iscrpljeni svi unutrašnji pravni lekovi. Kao što smo videli, prvi problem sa prijemom Kosova* je što se krše principi i temelji organizacije time što se prima međunarodno nepriznata država, odnosno, entitet (država koju ne priznaje gotovo polovina članica Ujedinjenih nacija). Sledeći problem je što su neke druge međunarodno priznate države poput Srbije ili Hrvatske imale dosta teži put do ulaska u članstvo nego što je to u slučaju Kosova*. Pogledajmo kako je išao put Srbije ka članstvu da bi se pokazalo koliko je to složen i dugotrajan poduhvat čak i kada je država međunarodno priznata. Nakon petooktobarskih promena 2000. godine, delovalo je da će Savezna republika Jugoslavija relativno brzo postati članica Saveta Evrope.

Međutim, nije prošlo mnogo vremena kad su raspršene iluzije o brzom prijemu. Iako je tadašnji predsednik Parlamentarne skupštine SE DŽonston 18. septembra 2001. godine, na pitanje o brzini pristupa SRJ Savetu Evrope jasno stavio do znanja da složeni odnosi između Srbije i Crne Gore neće na to uticati, ipak su uticali. Posle duže rasprave u okviru Parlamentarne skupštine SE, 26. septembra 2002. godine, od ukupno 306 poslanika iz 44 države u završnom glasanju učestvovalo je tek nešto više od trećine: 122 poslanika glasala su za prijem SRJ, šest je bilo protiv, a četvoro uzdržanih.

Izvestilac Političkog komiteta Saveta Evrope Klod Frej naveo je niz primera dotadašnjeg napretka u SRJ, kao što su zakon o manjinama, rešavanje situacije na jugu Srbije, ispunjenje predviđenog roka uređivanja odnosa sa Republikom Srpskom i regulisanje pitanja zatvorenika albanske nacionalnosti. Naravno, spomenuto je da je ostalo još dosta toga da se uradi, od uvođenja civilne kontrole nad vojskom i policijom, a Frej je podsetio da eksperti EU i Saveta Evrope imaju čitav niz primedbi i na zakone iz brojnih oblasti u Srbiji, medijske zakone u Crnoj Gori, kao i sudske procese protiv novinara u obe republike.

Iako su preovladale pohvale na račun Jugoslavije, u ovom slučaju zbog nerešenog pitanja statusa zajedničke države, usvojen je amandman kojim se za prijem zahteva prethodno usvajanje Ustavne povelje Srbije i Crne Gore u oba parlamenta te je članstvo u ovoj organizaciji bilo politički uslovljeno onim uslovom koji se godinu dana ranije nije pominjao. Dok se povelja nije usvojila, SRJ nije imala predstavnike u Parlamentarnoj skupštini i Komitetu ministara, nije imala pravo glasa, ni zastavu ispred Saveta Evrope. Ovakav prijem su tadašnji domaći mediji ocenili kao „prijem na poček” odnosno, „članstvo na poverenje”. Državna zajednica Srbija i Crna Gora stupila je u članstvo Saveta Evrope formalno tek 3. aprila 2003. godine.

Nakon što je Republika Crna Gora 3. juna 2006. donela Deklaraciju o nezavisnosti i u skladu sa članom 60 Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora, Komitet ministara SE je na svom 967. zasedanju usvojio Deklaraciju o kontinuitetu članstva Republike Srbije u Savetu Evrope.

Ni Hrvatska nije imala lagan i brz put od osamostaljenja do članstva u SE. Iako je međunarodno priznata država od 22. maja 1992. kada je postala članica UN-a, tek četiri i po godine kasnije, tačnije 6. novembra 1996. godine, Hrvatska je postala punopravna članica Saveta Evrope. Pojedini zagovornici prijema Kosova* u Savet Evrope drže se argumenta da će tako biti bolje zaštićena prava srpske manjine koja živi na Kosovu i Metohiji s obzirom da su i prava manjina zaštićena jednom od Konvencija u okviru SE – Okvirnom konvencijom o zaštiti nacionalnih manjina koja je usvojena 1993. godine.

Da je taj argument validan samo u teoriji a ne i u praksi, govori nam primer nedovoljne zaštite prava manjina u Hrvatskoj na osnovu ocena Savetodavnog komiteta Saveta Evrope koji je zadužen za monitoring poštovanja manjinskih prava u državama članicama Saveta Evrope. Kako funkcioniše ovaj mehanizam monitoringa? Države članice su dužne da svakih pet godina podnose izveštaj koji sadrži informacije o zakonodavnim i drugim merama koje su preduzete da bi se uskladile sa principima Okvirne konvencije o zaštiti nacionalnih manjina. Ovaj izveštaj razmatra Savetodavni komitet.

Nakon toga, predstavnici ovog komiteta vrše posete zemljama kako bi se sastali sa manjinskim organizacijama, drugim predstavnicima civilnog društva i lokalnim i nacionalnim vlastima. Savetodavni komitet, zatim, usvaja mišljenje koje sadrži konkretne preporuke za posmatranu državu. U ovom procesu, Savetodavni komitet vodi poverljivi dijalog koji državama daje mogućnost da ponude određene ispravke. Savetodavni komitet je slobodan da prihvati ili odbije ponuđene izmene. Nakon usvajanja mišljenja, države imaju mogućnost da dostave komentare na ovo mišljenje u roku od 4 meseca, nakon čega se komentari i mišljenje objavljuju. Na osnovu mišljenja Savetodavnog komiteta, Komitet ministara donosi Rezoluciju sa zaključcima i preporukama u odnosu na dotičnu državu. Implementacija preporuka se promoviše kroz prateće aktivnosti u konkretnoj državi. Evo kako je monitoring SE o stanju manjinskih prava izgledao u slučaju Hrvatske.

Nećemo analizirati svih pet mišljenja koliko je do sada usvojio Savetodavni komitet za Hrvatsku, dovoljno je da pomenemo tri poslednja jer se na osnovu njih mogu izvući zaključci koji su nam neophodni za poređenje sa slučajem Kosova*. Počećemo od 2011. godine kada je objavljen treći izveštaj, odnosno, treće mišljenje Savetodavnog komiteta za zaštitu nacionalnih manjina SE gde se konstatuje da ozbiljan problem u Hrvatskoj predstavljaju etnički motivisani izgredi protiv pripadnika nacionalnih manjina, posebno Srba i Roma, pri čemu mnogi slučajevi napada ostaju neprijavljeni, uglavnom zbog nedostatnog poverenja u policijski i pravosudni sistem. Takođe, rasizam i antisemitizam su prisutni na hrvatskim fudbalskim stadionima.

Pet godina kasnije, 2016. godine objavljen je četvrti izveštaj Savetodavnog komiteta za zaštitu nacionalnih manjina SE u kome se kaže da porast nacionalizma i političke radikalizacije u Hrvatskoj, negativno utiče na uživanje manjinskih prava, posebno u onim oblastima koje su bile teško pogođene sukobom. Broj pripadnika nacionalnih manjina zaposlenih u javnoj službi je i dalje suviše nizak, a pravo na upotrebu manjinskih jezika i pisma se ne sprovodi u pojedinim mestima. Incidenti govora mržnje su u porastu i postali su prihvatljiviji u medijima i u delovima političkog diskursa. Javnom debatom o nacionalnim manjinama dominiraju antimanjinska retorika i predrasude, što dovodi do toga da se mnogi pojedinci uzdržavaju od ostvarivanja svojih prava iz straha od negativnih posledica.

Za sada poslednji, peti izveštaj Savetodavnog komiteta za zaštitu nacionalnih manjina SE iz 2021. godine, ocenjuje da je Hrvatska uopšteno posmatrano uskladila svoj zakonodavni okvir sa odredbama evropske Konvencije za zaštitu manjina, ali da se diskriminacija prema pripadnicima određenih grupa nastavlja, posebno za romsku i srpsku nacionalnu manjinu. Konstatuje se i porast zločina iz mržnje i „incidenata govora mržnje u medijima i u političkom diskursu“, kao i „nagli porast radikalnog nacionalizma”, što je imalo „opšte negativan uticaj na uživanje manjinskih prava, posebno u teško pogođenim postkonfliktnim oblastima”. U izveštaju se insistira na većoj službenoj upotrebi jezika i pisma nacionalnih manjina u lokalnim samoupravama, kao i na poboljšanju uslova stanovanja i života, sa posebnim fokusom na romsku nacionalnu manjinu i srpske povratnike.

Prisustvo nacionalnih manjina u nacionalnim radio i televizijskim emisijama je nedovoljno, a javnim medijima nedostaju ljudski i finansijski resursi da bi se obezbedila kvantitativna i kvalitativna produkcija medija za pripadnike nacionalnih manjina. Prisutno je i javno izražavanje netrpeljivosti i govora mržnje protiv Srba kao i rasistički grafiti sa nacističkim ili ustaškim simbolima na ulicama različitih gradova ili vređanje u obliku skandiranja i transparenata na utakmicama i koncertima. Zaštitnik građana je procenio da samo petina potencijalnih pritužbi Roma i Srba biva prijavljena policiji. Nakon predstavljanja ova tri izveštaja jasno je da se neke negativne ocene o stanju manjinskih prava u Hrvatskoj (prvenstveno prava srpske manjine) ponavljaju u dužem vremenskom periodu uprkos ocenama i kritikama koje je izneo odgovarajući komitet SE da je stanje loše i preporukama šta treba da se popravi.

Ovo nam sve govori da Savet Evrope nema efektivne mehanizme da primora državu da poštuje prava manjina te od bolje zaštite srpske manjine na Kosovu* ne bi bilo ničega ukoliko ne bi bilo političke volje Kosova* da zaista omogući uživanje manjinskih prava kako srpskoj manjini tako i ostalim manjinama. U teoriji postoji mogućnost da članica SE bude izbačena iz članstva (Član 8 Statuta SE: Svakom članu SE koji ozbiljno prekrši odredbe člana 3, može se uskratiti pravo da bude predstavljen i može biti pozvan od strane Komiteta ministara da se povuče pod uslovima predviđenim u članu 7; ukoliko ne postupi u skladu s takvim zahtevom, Komitet može doneti odluku da mu je članstvo u Savetu prestalo počev od datuma koji utvrdi Komitet) ali je gotovo neverovatno da se ovo dogodi ukoliko je razlog nedovoljno poštovanje prava manjina (do sada je Ruska federacija bila najbliža izbacivanju nakon agresije na Ukrajinu ali se ona samostalno povukla iz članstva pre formalne odluke o izbacivanju a nakon odluke o suspendovanju koju je doneo SE). Jedini način na koji bi srpska manjina mogla da zaštiti svoja prava u Hrvatskoj jeste preko Suda za ljudska prava ali tu se radi o pojedinačnim slučajevima ne i o kolektivnoj zaštiti srpske manjine koja u Hrvatskoj čini 3,2% stanovništva prema rezultatima Popisa stanovništva iz 2021. godine. Dakle, maksimalni nivo zaštite koju bi pripadnici srpske manjine (koji čine oko 4% ukupne populacije na Kosovu*) mogli dobiti njegovim članstvom u SE je pristup Sudu za ljudska prava tako da nema govora o sveukupnoj boljoj zaštiti srpske manjine jer nam upravo primer Hrvatske govori da se to nije dogodilo, uprkos činjenici da je Hrvatska više od 25 godina članica SE. I na kraju, treba razmotriti povezanost dve evropske organizacije – Saveta Evrope i Evropske unije. NJih teorijski posmatrano, povezuju zajedničke vrednosti poput demokratije, zaštite ljudskih i manjinskih prava i vladavine prava.

Savet Evrope često nazivaju „predvorjem Evropske unije”, s obzirom na to da je članstvo u Savetu Evrope neophodan preduslov za članstvo u EU. Memorandum o razumevanju između EU i Saveta Evrope potpisan je 2007. godine, a uspostavljena je i institucionalna veza između ove dve organizacije, u okviru koje je EU omogućeno učešće na sednicama Komiteta ministara. Saradnja između ove dve organizacije dodatno je produbljena Ugovorom iz Lisabona iz 2009. godine, kojim je EU ovlašćena da pristupi Konvenciji za zaštitu ljudskih prava. S obzirom da je Kosovo* potencijalni kandidat za članstvo u EU, treba pomenuti šta o stanju vladavine prava u južnoj srpskoj pokrajini govori poslednji Izveštaj Evropske komisije iz 2023. godine. U njemu se ocenjuje da je stanje vladavine prava na Kosovu* nezadovoljavajuće. Odnosi između Vlade i zajednice kosovskih Srba „značajno su se pogoršali”.

U izveštaju se ocenjuje da je u oblasti pravosuđa ostvaren ograničen napredak, što u jeziku Evropske komisije predstavlja lošu ocenu. Istu ocenu je Kosovo* dobilo i u borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala. Stanje sloboda medija na severu Kosova* je zabrinjavajuće. I dalje postoji zabrinutost u vezi sa fizičkim napadima i pretnjama, javnim kampanjama klevete i govorom mržnje. Posebnu zabrinost prema izveštaju, predstavlja medijska situacija na severu Kosova*. Iz svega navedenog zaključuje se da stavovi dve organizacije koje blisko sarađuju, Saveta Evrope i Evropske unije, nisu kompatibilni jer SE preporučuje da se Kosovo* primi u članstvo tvrdeći da ispunjava standarde vladavine prava dok smo videli da Evropska komisija ipak, misli drugačije.

Jedino objašnjenje je da se situacija u pogledu vladavine prava na Kosovu* dramatično popravila za šest meseci, koliko je prošlo između izveštaja Evropske komisije i Nacrta mišljenja SE o članstvu Kosova* što je naravno nemoguće s obzirom da znamo koliko se na primer jedna Srbija ili Crna Gore dugo trude da se situacija u pogledu vladavine prava popravi i još uvek nisu otklonile sve nedostatke u tom pogledu. Ovo je još jedan argument u prilog tezi da je odluka da se primi Kosovo* u članstvo SE prvenstveno, politička odluka.

Mogućnost da Srbija napusti SE ukoliko Kosovo* postane članica trenutno nije izvesna a pored toga, čini se da takva odluka ne bi bila dobra odluka za Srbiju. Prvi i osnovni razlog je da bi to loše uticalo na njen dalji evropski put jer bi značilo da izlaskom ona odustaje od spoljnopolitičkog opredeljenja da postane članica EU. Za sada joj ostaje da se diplomatskim sredstvima bori da do prijema Kosova* u Savet Evrope uopšte ni ne dođe. Sklanjanje ove teme sa dnevnog reda majske sednice u Strazburu, put je u dobrom smeru za Srbiju.

Autorka je doktor političkih nauka Korišćeni izvori: ZAKON O RATIFIKACIJI STATUTA SAVETA EVROPE („Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, br. 2/2003) Pojmovnik EU-Delegacija Evropske komisije, Beograd, 2018. http://www.coe-strasbourg.mfa.gov.rs/lat/oeu.php https://www.coe.int/en/web/minorities/croatia Kosovo* 2023 Report,

(KCNS)