USTAVNI SUD CRNE GORE NEMA ZAKONSKU OBAVEZU DA ODLUČUJE U ODREĐENOM ROKU – NEGATIVNE POSLEDICE PO PRAVNU SIGURNOST

Piše: Milan Gajović, diplomirani pravnik sa advokatskim ispitom i diplomirani ekonomista, iz Podgorice

„Pravda je drugi veliki zadatak prava; prvi je, međutim, pravna sigurnost, mir…Pravna sigurnost zahtijeva da se u svakom pravnom sporu jednom kaže poslednja riječ…“ (Gustav Radbruh, 1878-1949, njemački profesor prava i pravni filozof)
„…pravna nesigurnost predstavlja skupno mesto svih elemenata krize prava i pravnog sistema.“ (Slobodan Perović, 1932-2019, srpski profesor prava i akademik)

Odlukom U – I br. 2/19, od 18.jula 2019.godine, Ustavni sud Crne Gore (u daljem tekstu: Sud) je, većinom glasova, ukinuo odredbu člana 39 stav 2 Zakona o Ustavnom sudu CG („Službeni list CG“, broj 11/15).

Ukinuta odredba, koja je prestala da važi, glasila je:

„Ustavni sud u svakom predmetu mora odlučiti najkasnije u roku od 18 mjeseci od dana pokretanja postupka pred tim sudom, ako ovim zakonom nije drukčije određeno.“
Saglasno odredbama člana 150 stav 3 Ustava, Sud je sam pokrenuo postupak ocjene ustavnosti sporne odredbe. Prilikom razmatranja njene sadržine, „Sud je utvrdio da nije u saglasnosti sa odredbama čl. 32.Ustava, člana 6. stav 1. i člana 13. Evropske konvencije i da su se stekli uslovi za njeno ukidanje.“

Član 32 Ustava (Pravično i javno suđenje) glasi:

„Svako ima pravo na pravično i javno suđenje u razumnom roku pred nezavisnim, nepristrasnim i zakonom ustanovljenim sudom.“

Član 6 (Pravično suđenje) stav 1 Konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Konvencija) glasi:
„Svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama ili o krivičnoj optužbi protiv njega, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona.“

Član 13 (Pravo na djelotvorni pravni lijek) Konvencije glasi:

„Svakome kome su povrijeđena prava i slobode predviđeni u ovoj Konvenciji ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred nacionalnim vlastima, bez obzira jesu li povredu izvršila lica koja su postupala u službenom svojstvu.“

O obrazloženju odluke, navedeno je da „dužinu postupka pred ustavnim sudom zakonodavac, za razliku od ustavotvorca nije opredijelio pravnim standardom „razumni rok“, već je odredba člana 39.stav 2. Zakona o ustavnom sudu „ima značenje naredbe Ustavnom sudu da u svim postupcima koji se vode u devet različitih Ustavom utvrđenih nadležnosti (član 149.), mora donijeti u okviru tog roka (18 mjeseci), a to znači i u postupku po ustavnim žalbama. Na taj način, Zakonom se, po ocjeni Ustavnog suda dovodi u pitanje opredjeljenje ustavotvorca, iz člana 32. Ustava, koje pod razumnim rokom podrazumijeva pravni standard čija se sadržina utvrđuje pomoću uobičajenih kriterijuma, primjenom na svaki konkretni slučaj, zavisno od njegove složenosti…svi ustavnosudski postupci (osim onih čija priroda zahtijeva hitno postupanje u tačno određenim vremenskim intervalima, ne mogu (se) „uklopiti“ u unaprijed, apstraktno utvrđene rokove od strane zakonodavca…rok od 18 mjeseci…ne može se smatrati razumnim rokom u ustavnosudskom postupku, odnosno…radi (se) o roku koji se…objektivno ne može ispunjavati…“

Takođe, Sud „je utvrdio da odredba o ograničenju roka odlučivanja Ustavnog suda u svakom predmetu na vremenski period od 18 mjeseci nije kompatibilna sa stavovima Evropskog suda i ne može se smatrati adekvatnim nadležnostima Ustavnog suda.“

U prilog tome, Sud je citirao nekoliko presuda Evropskog suda koje se odnose na primjenu člana 6 stav 1 Konvencije, u prilog suđenju u razumnom roku, a da se „razumnost postupka mora cijeniti u svijetlu posebnih okolnosti slučaja i uzimajući u obzir složenost predmeta, ponašanje stranaka i organa vlasti…“, kao i „važnost predmeta spora za podnosioce predstavke“.

Važno je istaći da je Evropski sud zauzeo stav da se pravni standard „razumni rok“ odnosi i na postupke koje su građani pokrenuli pred ustavnim sudovima zbog povrede sloboda i prava građana (ustavna žalba, ustavna tužba).

Zbog svega navedenog, smatram da je Sud donio pravilnu i pravno zasnovanu odluku o neustavnosti člana 39 stav 2 Zakona o Ustavnom sudu CG.

Međutim, postoji dilema o utemeljenosti ovlašćenja ustavnom sudu da može pokretati postupak motu proprio (po vlastitoj inicijativi, po sopstvenom nahođenju). Još iz starog Rima postoji izreka

„Ne procedat iudex ex officio“ (Sudija (sud) ne pokreće postupak po službenoj dužnosti.), jer je u sukobu interesa kao „Sudija (sud) u sopstvenoj stvari“.

Nesporno je da član 150 (Pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti) stav 3 Ustava ovlašćuje Sud da „može i sam pokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti“. Međutim, čini se da je Sud, u konkretnom slučaju, bio dužan da postupa sa velikim oprezom prije nego što odluči da, samoinicijativno, pokrene postupak normativne kontrole ustavnosti odredbe Zakona o samom Sudu. Bilo je primjerenije da se Sud obratio Skupštini sa primjedbama koje opravdavaju ukidanje odredbe člana 39 stav 2 ZUS-a i sa predlogom boljih rešenja.
U prilog navedenom, citiraću i predsjednicu Suda, od 15. januara 2014. do 15.januara 2017.godine, gospođu Desanku Lopičić, koja je, prema dnevnom listu „Dan“, od 4.januara 2016.godine, kazala sledeće:

„…u strogo pravnom smislu ne bi se moglo prihvatiti ovlašćenje Ustavnog suda da samostalno pokreće postupak normativne kontrole. Ovo iz razloga što se time ne samo prejudicira njegova konačna odluka, već zato što se ex officio (po službenoj dužnosti) pokretanje postupka protivi načelu da nema suđenja bez tužbe (Nemo iudex sine actore), odnosno pravilu da niko ne može biti sudija u svojoj stvari (Nemo iudex in re sua)…Osim toga, ex officio pokretanje postupka nosi sa sobom rizik velike koncentracije moći u posjedu Ustavnog suda koji je u poziciji da „bira“ zakone i druge propise koje će podvrgnuti ustavnoj kontroli. Time se svakako premašuje njegova uloga „negativnog zakonodavca“…“

Gospođa Lopičić je navela i da „Venecijanska komisija je 2007.godine kritikovala ustavno rešenje kojim je data mogućnost pokretanja postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti od strane ustavnog suda. Tada je istaknuto da pravo ustavnog suda da ex officio pokreće postupak može derogirati (ograničiti, obesnažiti) rad ostalih organa vlasti, prije svega zakonodavne grane vlasti.“

Zato bi amandmanskom izmjenom Ustava trebalo brisati stav 3 člana 150 Ustava.

Ustavni sud je oblik sudske kontrole vlasti i „čuvar“ ustava. Garant je ostvarivanja principa vladavine prava i ravnoteže tri grane vlasti kroz institucionalnu kontrolu njihovih opštih i pojedinačnih akata (u postupku po ustavnim žalbama). Jednom riječju, takav sud omogućava ostvarivanje osnovnih funkcija ustava, a to su: ograničavanje (ustavljanje) državne vlasti i garanciju (zajemčivanje) ljudskih prava i sloboda.

Bez zakonskog obavezivanja ustavnog suda da odlučuje u određenom roku nije moguće obezbjeđivati potrebnu i efikasnu normativnu kontrolu ustavnosti i zakonitosti opštih akata, kao ni potpunu zaštitu ljudskih prava i sloboda u postupku po ustavnim žalbama.

Prošlo je pet godina od predmetne odluke Suda koji, od tada, može da odlučivanje odlaže do beskonačnosti. Na primjer, postupak po ustavnoj žalbi moje supruge, kao i po mojim inicijativama za ocjenu ustavnosti, iz 2021.godine, još uvijek nije okončan.

Zato je neophodno da se u Skupštini hitno pokrene zakonodavna aktivnost i zakonski utvrde optimalni rokovi za odlučivanje Suda, koji bi omogućavali „razumnu dužinu ustavotvornog postupka“ i „pravičnu odluku“, primenom načela „dobrog vršenja pravde“.

Rokovi su neophodni da suđenja ne traju duže nego što je optimalno potrebno, te da se odluka donosi bez nepotrebnog odugovlačenja, jer se time narušava autoritet zakonodavca i kredibilitet Suda.

Dugotrajni sudski postupci ugrožavaju pravnu sigurnost, koja je jedna od osnovnih vrijednosti pravnog poretka i jedna od osnovnih vidova vladavine prava.

Bez propisivanja rokova Sudu za donošenje odluka, i ustavna žalba postaje nedjelotvorno pravno sredstvo.

NJihovo nepostojanje ima negativne posledice, iz najmanje dva razloga:

Prvo, zbog opasnosti da u pravnom poretku (kao jedinstvu skladnih i neprotivrečnih opštih i pojedinačnih akata i normi) ostaju na snazi neustavni zakoni, odnosno „zakonsko nepravo“ (Gustav Radbruh). Drugo, zbog nemogućnosti efikasne zaštite sloboda i prava građana, kao „žrtava sistema“, u postupku po ustavnim žalbama.

U Ustavu CG, član 16 (Zakonodavstvo), propisano je:

„Zakonom se, u skladu sa Ustavom, uređuju:

…3) način osnivanja, organizacija i nadležnost organa vlasti i postupak pred tim organima, ako je to neophodno za njihovo funkcionisanje;…“

Znači, ustavotvorac je ovlastio zakonodavca da uređuje postupak pred organima vlasti, što podrazumijeva i utvrđivanje rokova za sprovođenje procesnih radnji. A jedna od procesnih radnji je i odlučivanje.

Iz gore navedenih razloga, predlažem da se u postupku normativne kontrole – ocjene ustavnosti i zakonitosti opštih pravnih akata, kao specifičnosti ustavnog sudstva i primarne nadležnosti Suda, odredi krajnji rok za donošenje odluka. Ovo na osnovu prethodnog brižljivog sagledavanja svih relevantnih faktora (broja sudija Suda, godišnji priliv sudskih predmeta, opravdana prosječna dužina postupka po predmetu i dr.)

Što se tiče postupaka po ustavnim žalbama treba ugraditi pravni standard „razumni rok“, u skladu sa članom 32 Ustava i članom 6 stav 1 Konvencije.
Nepostojanje ustavnog osnova za razrešenje sudije Ustavnog suda ako savjesno ne obavljaju svoju funkciju iziskuje pojačanu pažnju predlagača i zakonodavca u cilju izbora za tu funkciju, ne samo „istaknutih pravnika“, već i visokomoralnih osoba.

Čini se neophodnim i da se amandmanskim promjenama Ustava kao razlog za razrešenje sudije uvrsti i nesavjesno obavljanje funkcije, što bi bila i pravna posledica nepoštovanja rokova za odlučivanje.

(Mišljenja i stavovi objavljeni u rubrikama „Drugi pišu“ i „Kolumne“ nisu nužno i stavovi redakcije portala „Borba“)