Todorović Lazić: „Otvoreni Balkan“ – izazovi, perspektive

U evropskim i regionalnim okvirima već nekoliko decenija vodi se debata na temu kako na najbolji način ostvariti regionalnu saradnju na postkonfliktnom području regiona Zapadnog Balkana. Tom prilikom pominju se mnoga evropska regionalna i subregionalna iskustva poput saradnje nordijskih zemalja, Beneluksa, saradnje baltičkih zemalja, a u poslednje vrijeme i saradnje u okviru Višegradske grupe (V4). Brojne specifičnosti savremenih balkanskih odnosa nisu osiguravale realnu osnovu za primjenu ovih iskustava u praksi. Tu se prije svega misli na događaje vezane za oružani raspad SFRJ. Nakon završetka sukoba u bivšoj Jugoslaviji, tokom 1996. godine bilo je pokrenuto nekoliko desetina regionalnih inicijativa (tačnije oko 30), a polovinom 1999. godine nastao je čuveni Pakt za stabilnost jugoistočne Evrope.

Iznenadno povećanje broja inicijativa nije rezultiralo i konkretnom efikasnošću u pogledu efiktivno ostvarene regionalne saradnje. Naprotiv, dešavalo se često da se inicijative pokreću samo zarad osiguranja vlastitog projektnog finansiranja, a da to ne prate i određene aktivnosti koje bi zaista doprinijele poboljšanju odnosa u regionu. Transformacija nekadašnjeg Pakta za stabilnost jugoistočne Evrope u današnji Savjet za regionalnu saradnju formalno je okončana početkom 2008. godine. Te godine promovisano je i novo načelo u pogledu realizacije regionalne saradnje – načelo „regionalnog vlasništva” (regional ownership). To je podrazumijevalo i da odgovornost za finansiranje funkcionisanja regionalne saradnje bude na državama regiona, a ne kao do tada isključivo kod stranih inicijatora i donatora (pre svega SAD i EU).

Svi pokušaji regionalne saradnje koja bi se u potpunosti zasnivala na „regionalnom vlasništvu“ nisu dali rezultate, tako da se može reći da Zapadni Balkan do sada nije bio u stanju da apsorbuje bilo koji oblik regionalne saradnje zasnovane na odlučujućoj ulozi regionalnih (lokalnih) aktera bez kontrole i praćenja koje bi obezbijedili spoljni akteri.

Sa tim u vezi, jedna od regionalnih inicijativa koja dolazi iz EU jeste i Berlinski proces. Pokrenut je na inicijativu Njemačke, nastojeći da se zemlje Zapadnog Balkana održe na evropskom putu, da se ubrza približavanje Zapadnog Balkana Evropskoj uniji, kao i da se smanji uticaj drugih (uglavnom vanevropskih) aktera u regionu. Fokus Berlinskog procesa od njegovog pokretanja 2014. godine bio je vezan za intenziviranje sektorske saradnje, razvoj regionalne infrastrukture i povećanje saradnje u oblasti bezbjednosti, ali je postepeno prešao na druga ekonomska pitanja na Zapadnom Balkanu. Iako je trajanje ove diplomatske inicijative bilo ograničeno na četiri godine, do 2018. godine, nakon usvajanja Strategije proširenja 2018. godine, njeno trajanje je produženo.

Na Samitu održanom u okviru Berlinskog procesa u Sofiji u novembru 2020. godine lideri Zapadnog Balkana predstavili su Zajedničko regionalno tržište. Akcionim planom za Zajedničko regionalno tržište predviđeno je da se sve planirane aktivnosti realizuju u periodu 2021–2024, nakon čega se očekuje početak njegove pune implementacije.

Paralelno sa nastavkom Berlinskog procesa, predsjednik Srbije Aleksandar Vučić, tadašnji premijer Sjeverne Makedonije Zoran Zaev i premijer Albanije Edi Rama predstavili su novu regionalnu inicijativu pod nazivom „Mini Šengen“. U okviru prvog zajedničkog sastanka održanog u Novom Sadu 10. oktobra 2019. godine, potpisana je Zajednička deklaracija u kojoj se ističe da bi ova inicijativa „trebalo da pomogne da čitav region Zapadnog Balkana počne da funkcioniše na principu četiri ključna principa slobode Evropske unije – slobode kretanja kapitala, robe, usluga i ljudi”, dok istovremeno države potpisnice nastavljaju svoj evropski put.

Treba naglasiti da najznačajniji domet do sada u okviru Berlinskog procesa predstavlja plan za uspostavljanje Zajedničkog regionalnog tržišta, čiji je cilj puna konvergencija sa evropskim zajedničkim tržištem. Na ovaj način suštinski je „preuzeta” ideja iz „Mini Šengena”. Razlog za preuzimanje jeste to što „Mini Šengen“ nije pratila inkluzija svih zapadnobalkanskih aktera, već su bile uključene samo tri pomenute države regiona. Preuzimanje ove ideje od strane Berlinskog procesa shvaćeno je kao mogućnost da se svi akteri iz regiona uključe u konstituisanje područja u kome bi se implementirale četiri osnovne slobode Evropske unije.

Jedan od prvobitnih ciljeva „Mini Šengena“ bio je da se obezbijedi puna sloboda kretanja širom regiona sa važećom ličnom kartom, ali i puna sloboda kretanja radne snage. Ovlašćenja „Mini Šengena“ sukcesivno su proširena do kraja 2019. godine na različite oblasti saradnje – od zelene agende do saradnje u vanrednim situacijama nakon zemljotresa koji je pogodio Drač. S druge strane, izbijanje pandemije virusa korona početkom 2020. godine uslovilo je u određenoj mjeri obustavu konkretnih aktivnosti inicijative. Međutim, koncept „Mini Šengena“ nije napušten, uprkos smanjenom obimu sastanaka njenih lidera tokom 2020. godine.

Lideri tri zemlje Zapadnog Balkana, zajedno sa predstavnicima poslovne zajednice iz regiona, sastali su se 29. jula 2021. godine u okviru Foruma za regionalnu ekonomsku saradnju u Skoplju. Tom prilikom saopštili su da je inicijativa do tada poznata kao „Mini Šengen“ dobila novi naziv – „Otvoreni Balkan“. U Zajedničkoj izjavi istaknuto je da tri zemlje „ostaju privržene Berlinskom procesu i evropskoj perspektivi, dok se vlada obavezuje na implementaciju četiri slobode i izgradnju ‘Otvorenog Balkana’ u istoj viziji kao i zajedničko regionalno tržište“.

Postavlja se pitanje zašto su neki od predstavnika političkih sistema na Zapadnom Balkanu učestvovali u stvaranju negativnog diskursa o inicijativi „Otvoreni Balkan”, uprkos činjenici da su regionalne integracije komplementarne proklamovanom cilju članstva u Evropskoj uniji? Od samog početka razvoja regionalne inicijative „Otvoreni Balkan“ u pojedinim zemljama regiona više je nego primjetan otpor takvom multilateralnom obliku saradnje. To je, prije svega, odraz dugogodišnjeg i kontinuiranog nedostatka međusobnog povjerenja između vodećih aktera i političkih elita u regionu. Tu su i brojni neriješeni procesi (dijalog Beograda i Prištine, unutrašnji odnosi u Bosni i Hercegovini, politička kriza u Crnoj Gori) – ili, drugačije rečeno, svi oni neriješeni problemi vezani za raspad bivše Jugoslavije koji se vode kao statusna i identitetska pitanja. Ono što se, takođe, pokazalo kao dodatni razlog za ovoliko sumnje prema inicijativi „Otvoreni Balkan“ jeste to što Evropska unija nije uspjela da realnije predstavi građanima ovog dijela Evrope nužnost njihove multilateralne regionalne saradnje.

Treba napomenuti da je, pored značajnog i/ili dominantnog protivljenja javnosti nekih zemalja, poput Crne Gore i Bosne i Hercegovine, jak otpor ovoj inicijativi postojao i u Albaniji, Srbiji i Sjevernoj Makedoniji (najmanje u njoj). Ova opozicija prvenstveno se zasnivala na političkim stavovima, a manje na ekonomskim argumentima. „Mini Šengen“ je u Srbiji tumačen kao odraz potencijalne albanske dominacije na Balkanu. U Sjevernoj Makedoniji protivljenja nisu bile pretjerano jaka, ali su bila vezana za stavove opozicione partije VMRO-DPMNE. Albanska javnost, takođe, nije gledala previše blagonaklono na nastanak i razvoj „Mini Šengena“. Značajan otpor ovoj inicijativi pružila je opoziciona Demokratska partija Albanije, koja je tvrdila da je to uvod u potencijalnu srpsku dominaciju na Zapadnom Balkanu.

Ipak, nesporna činjenica je da „Otvoreni Balkan“ i Berlinski proces imaju mnogo više sličnosti nego što to oni koji odbijaju integraciju kroz „Otvoreni Balkan“ tvrde. Suštinski, oba su osmišljena u odsustvu jasne perspektive članstva država regiona u EU. Takođe, oba procesa vode ka istom cilju – stvaranju jedinstvenog regionalnog tržišta. Razlozi za protivljenje leže u strahu da bi regionalna integracija sa regionalnim vlasništvom produbila stare statusne i identitetske sporove i možda čak otvorila i nove.

U analizi „Otvorenog Balkana” nemoguće je zaobići ekonomski pristup, iako on nije bio dovoljno zastupljen u diskursu koji preovlađuje u regionu. Ovo dodatno potvrđuje tezu da diskurs o „Otvorenom Balkanu“ nije formiran analizom ekonomskih troškova i koristi za svaku državu pojedinačno, već se opredjeljenje zasniva prenstveno na političkim stavovima o statusnim i identitetskim pitanjima. Stvaranje jedinstvenog regionalnog tržišta zahtijeva vrlo složenu harmonizaciju sistema. Samo uspostavljanje carinske unije značilo bi izjednačavanje carina, odnosno, prosečnih carinskih stopa, koje se očigledno razlikuju od zemlje do zemlje, a dodatno je komplikovano činjenicom da su tri od pet zemalja regiona članice Svetske trgovinske organizacije i nisu dozvoljena podizanja carina iznad konsolidovanog nivoa.

Dok protagonisti „Otvorenog Balkana” ističu da će se bolje povezan region Zapadnog Balkana brže i uspešnije integrisati u EU, protivnici ovu inicijativu doživljavaju kao direktnu prepreku za dalje evropske integracije. Uprkos složenim geopolitičkim okolnostima i očiglednom nedostatku povjerenja u Zapadni Balkan, u poslovnim krugovima, posebno među nacionalnim privrednim komorama, postoji izvjestan optimizam da će inicijativa „Otvoreni Balkan“ nastaviti da se razvija.

Neuključivanje ostalih država regiona Zapadnog Balkana pokazuje u izvesnom smislu političku kratkovidost jer njihova geografska blizina uslovljava trgovinske i društvene veze koje neće nestati ni nakon pristupanja EU. Zato je važno da dalji razvoj „Otvorenog Balkana“ bude u punoj komplementarnosti sa evroatlantskim i evropskim naporima zemalja Zapadnog Balkana, zatim, da bude zasnovan na evropskim principima i standardima i da bude koherentan i u potpunoj koordinaciji sa već postojećim regionalnim inicijativama.

PIŠE: dr Jelena Todorović Lazić (KCNS)