KRIZA IZBORA U PRAVOSUĐU: UVOĐENJE SAMOSTALNOSTI BEZ KONTROLE

Piše: Velibor Marković, advokat

Namjera da se pored već postojećih zakonskih rješenja i Ustavom utvrdi sastav Sudskog i Tužilackog savjeta kao i način njihovog odlučivanja, dovodi u pitanje kasniju mogućnost izmjene takvih rješenja ukoliko se ona ispostave kao loša, zbog realne opasnosti da tako i bude – stvaranjem ,,kasti“ u jednom političko-pravnom sistemu, umjesto međusobne institucionalne kontrole propisane Ustavom.

Već duže vrijeme u Crnoj Gori postavlja se pitanje opravdanosti, objektivnosti i efikasnosti izbora sudija i državnih tužilaca u našem pravosudju, na način kako je to sada propisano Ustavom i zakonima, i s tim u vezi njihove samostalnosti, nezavisnosti, stručnosti i objektivnosti prilikom obavljanja funkcija.

Tim povodom, poseban akcenat stavlja se na nezavisnost tri grane vlasti, odnosno zakonodavne koju vrši Skupstina Crne Gore, izvršne koju vrši Vlada Crne Gore i sudske koju vrše sudovi, na čelu sa Vrhovnim sudom Crne Gore, koji je prema odredbi člana 124 Ustava Crne Gore, najviši sud u državi.

Pritom se potpuno zanemaruje nadležnost Ustavnog suda Crne Gore, propisana odredbom člana 149 st 1 tač 3 Ustava, prema kojoj taj sud odlučuje o ustavnoj žalbi zbog povrede ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom, nakon iscrpljivanja svih djelotvornih pravnih sredstava, iz čega proizilazi da je i ustavna žalba jedno od djelotvornih pravnih sredstava, pa se Ustavni sud neosnovano i neopravdano odvaja od sudske vlasti, stavljanjem na nepoznato mjesto, iako se radi o posljednjoj pravnoj instanci unutar pravnog sistema u Crnoj Gori, što taj sud svrstava na položaj najvišeg suda u Crnoj Gori pa nema razloga da Ustavni sud ne bude dio sudske vlasti i najviši sud u državi, upravo zbog činjenice sto se pred tim sudom osporavaju odluke redovnih sudova, među kojima i Vrhovnog suda Crne Gore.

Uz to, podjela vlasti na tri grane: zakonodavnu, izvršnu i sudsku, kada se kaže da su nezavisne, isuviše se pojednostavljuje navođenjem da nijedna od njih nema mogućnosti funkcionalnog uticaja na ostale. Takvim, pogrešnim tumačenjem Ustava vrši se banalizacija međusobnih odnosa između tri grane vlasti, budući da je odredbom člana 11 st 4 Ustava propisano da odnos vlasti počiva na ravnoteži i međusobnoj kontroli.

Tako, primjera radi, Upravni sud Crne Gore, u smislu odredbe člana 22 Zakona o sudovima, kroz vođenje upravnih sporova odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata koje donosi izvršna vlast, a Vrhovni sud Crne Gore, u smislu odredbe člana 23 istog zakona, odlučuje o zakonitosti pravosnažnih upravnih akata izvršne vlasti, iz čega prozilazi da se ,,miješa“ u tu granu vlasti.

Dalje, Ustavni sud, u smislu odredbe člana 149 Ustava, odlučuje o saglasnosti zakona koje donosi Skupština, sa Ustavom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, pa čak, prema toj istoj odredbi, o sukobu nadležnosti između sudova i drugih državnih organa, pa prema tome i organa izvršne vlasti, čime se taj sud ,,miješa“ kako u rad zakonodavne, tako i izvršne vlasti.

Takođe, Amandmanima VIII Ustava propisano da četiri člana Sudskog savjeta bira i razrješava Skupština, čime se zakonodavna vlast, kroz učšće u izbor članova Sudskog savjeta koji odlučuju o izboru predsjednika Vrhovnog suda, predsjednika ostalih sudova i svih sudija, “miješa“ u rad sudske vlasti.

Dakle, ne može, niti smije biti govora o potpunoj odvojenosti tri navedene grane vlasti, niti to propisuje Ustav, već se radi o međusobnoj institucuonalnoj kontroli, koja ima za cilj zaštitu političko-pravnog sistema države od jedne vrste samovolje koja bi vodila funkcionisanju bez ikakve institucionalne kontrole.

Time se, naravno, ne dovodi u pitanje samostalnost i nezavisnost u odlučivanju od strane sve tri grane vlasti pojedinačno, već naprotiv, obezbjeđuje njihovo funkcionisanje kroz Ustavom propisanu ravnotežu i kontrolu.

Odredba člana 118 Ustava Crne Gore, kojom je propisano da je sud samostalan i nezavistan, kao i odredba  člana 134 Ustava, kojom je propisano da je tužilaštvo jedinstven i samostalan državni organ koji vrši poslove gonjenja učinilaca krivičnih djela i drugih kažnjivih djela koja se gone po službenoj dužnosti, takođe se isuviše pojednostavljuju.

Ovo stoga što njihova samostalnost isključivo znači samostalnost postupajućih sudija i tužilaca u odlučivanju, a nikako i u pogledu načina izbora sudija i tužilaca.

Tako, predloženim izmjenama Ustava Crne Gore, Sudski  savjet bi imao predsjednika i devet članova, od kojih su samo četiri iz reda uglednih pravnika koje bira i razriješava Skupština, a predsjednik Sudskog savjeta bi imao odlučujući glas u slučaju jednakog broja glasova, što čak i ako se zanemari diskriminacija, odnosno nejednakost glasova ostalih članova, dovodi do situacije da članovi koji se biraju iz redova sudija imaju većinu prilikom izbora kandidata za obavljanje sudijske funkcije.

Na ovaj naičn se u sistem izbora sudija uvodi jedan vid ,,samoupravljanja“, pod izgovorom odvojenosti sudske od ostalih grana vlasti, iako se takav sistem izbora nije pokazao kao dobar i efikasan.

Odredbom člana 18 Zakona o državnom tužilaštvu propisano je da Tužilacki savjet ima predsjednika i deset članova, pri čemu je predsjednik Tužilackog savjeta po funkciji upravo Vrhovni državni tužilac, dok pet državnih tužilaca koji su izabrani na stalnu funkciju takođe čine članove tog savjeta.

Identican je slucaj i sa predlozenim izmjenama Ustava kada je u pitanju sastav Tužilackog savjeta, kojim se i u najviši pravni akt ugrađuje odredba kojom će tužilaštvo imati predsjednika i deset članova, od kojih samo četiri nijesu iz reda državnih tužilaca.

Na ovaj način se ponovo, pod izgovorom samostalnosti i tog državnog organa, uvodi jedna vrsta samoupravljanja ili grubo rečeno- formiraju ,,kaste“, kao zatvorene društvene grupe, koje izvorno znače mogući izbor sudija i tužilaca u skladu sa kriterijumima koji su izvan profesionalnih, stručnih i moralnih zasluga, ograničavajući tako društvenu mobilnost i kršeći ustavnu odredbu o međusobnoj kontroli tri grane vlasti.

Ovo je posebno izraženo kroz jedan od kriterijumima tkz. ,intervju“ sa kandidatima, koji sadrži ocjenjivanje uz mogućnost korišćenja proizvoljnih i paušalnih razloga, bez objektivnog i provjerljivog obrazloženja, što je u dosadašnjoj praksi dovelo do niza zloupotreba kao sto je glasanje na osnovu ličnih simpatija i ličnih animoziteta, pa čak i do eliminacije dobrih, ali ,,neposlušnih“ kadrova.

Starije kolege se sigurno sjećaju vremena kada je sve sudije birala Skupština, na predlog skupštinske komisije za izbor i imenovanja, a kasnije i Pravosudnog savjeta, pa se i pored takvog načina izbora nije dovodila u pitanje, niti remetila samostalnost i nezavisnost u vršenju sudijske funkcije, u smislu uticaja ,,spolja“ u predmetima koji su sudujama dodjeljivani u rad, odnosno na njihovo postupanje i odlučivanje.

Jer, sve i da Skupština nije mjesto na kojem sjede najodgovorniji predstavnici gradjana, ipak se radi o narodnim predstavnicima koje su izabrali građani, što ce se, ukoliko se ostvare određeni planovi, može pojačati kroz tzv.,,otvorene liste“ na osnovu kojih građani više praktično neće glasati za političke partije, već za pojedince.

Sadašnjim planiranim izmjenama Ustava nastoji se dodatno učvrstiti ,,samoupravljanje“ u sudovima i tužilaštvima, budući da je za usvajanje, pa i izmjene i dopune zakona, prema odredbi člana 91 Ustava potrebna većina glasova prisutnih poslanika na sjednici kojoj prisustvuje više od polovine svih poslanika, za neke zakone većina glasova svih poslanika, a za neke zakone dvotrećinska većina, dok kada su u pitanju promjene Ustava, one se u smislu odredbe člana 156 st 6 Ustava, vrše isključivo ako za njih glasa dvije trećine poslanika, osim kada se radi o pitanjima iz člana 157 Ustava gdje je neophodan i referendum uz najmanje tri petine svih birača, što nije predmet ovog teksta.

U svakom slučaju, namjerom da se pored već postojećih zakonskih rješenja i Ustavom utvrdi sastav Sudskog i Tužilackog savjeta kao i način njihovog odlučivanja, dovodi se u pitanje kasnija mogućnost izmjene takvih rješenja ukoliko se ona ispostave kao loša, a već sam ukazao na razloge zbog cega postoji realna opasnost da tako i bude – stvaranjem ,,kasti“ u jednom političko-pravnom sistemu, umjesto međusobne institucionalne kontrole propisane Ustavom.

Posebno je indikativno to što po Ustavu predsjednika Vrhovnog suda bira Konferencija sudija, sto dodatno govori o funkcionalnoj zatvorenosti te grane vlasti, za razliku od izbora Vrhovnog državnog tužioca koga bira Skupština Crne Gore, što uz sve mane državnog tužilaštva, čini taj način izbora objektivnijim i opravdanijim; problem je, međutim, što sve ostale državne tužioce bira Tužilacki savjet koji se formira na prethodno navedeni način, čime se vrši potpuno zatvaranje i tog organa koji takođe ostaje izvan Ustavom propisane institucionalne kontrole od strane zakonodavne vlasti.

Kod ovakvog stanja stvari postavlja se pitanje objektivnosti i odgovornosti vršenja sudijske i tužilacke funkcije, posebno pri činjenici što su obije te funkcije prema sadašnjem ustavnom rješenju stalne, osim kako je propisano Amandmanom X Ustava, kada se neko lice bira prvi put za državnog tužioca, gdje je određeno vrijeme trajanja mandata od četiri godine, pa treba razmisliti da se i za sudije i za tužioce ponovo uvede mandatni sistem trajanja njihovih funkcija uz mogućnost njihovog reizbora.

Naglasava se-reizbora, jer se često u javnosti mogu čuti formulacije ,,opšti reizbor“, što je pogrešno i jedno drugo isključuje, s obzirom da riječ ,,opšti“ znači izbor kadrova i izvan već postojećih unutar jednog državnih organa, a reizbor predstavlja izbor unutar organa, dok opšti izbor znači mogućnost izbora kako kadrova unutar, tako i izvan tih državnih organa.

Toliko se stalnost sudijske i tužilačke funkcije pogrešno shvata, da ih pojedini nazivaju ,,doživotnim“, iako nijedna funkcija nije doživotna, već je, primjera radi, sudijska vremenski ograničena odredbom člana 121 st 3 Ustava Crne Gore, odnosno, pored ostalog, ostvarivanjem prava na starosnu penziju (neshvatljivo pogrešno ustavno rješenje koje je u direktnoj suprotnosti sa stalnošću sudijske funkcije) ili, primjera radi, kako je pravilno, odredbom člana 154 Ustava, kada su u pitanju sudije Ustavnog suda, kada ispune uslove za starosnu penziju.

Kod predloženih izmjena Ustava, postavlja se pitanje opravdanosti i efikasnosti načina izbora sudija i tužilaca, kao i stalnošću njihovih funkcija, s obzirom da se sud i tužilaštvo, na ovaj način, zatvaraju u potpunosti, izmičući Ustavom propisanoj međusobnoj kontroli i uzimajući sebi za pravo da se biraju između sebe svojim većinskim učešćem u Sudskom i Tužilačkom savjetu, čime se problematizuje princip samokriticnosti i bilo kakve institucionalne kontrole.

Navodni cilj i opravdanje za takvo ustavno rješenje pojedini nosioci sudske vlasti, kao i u tužilaštvu, nalaze u potpunom onemogućavaju bilo kakvog uticaja ,,spolja“ na donosioce odluka u sudu i tužilastvu, sto bi, ako bi zaista bilo tako, predstavljalo opravdan razlog sadašnjeg zakonskog rješenja koje se ima namjeru ugraditi i u Ustav.

Medjutim, zanemaruje se to što na samostalnost i nezavisnost u odlučivanju po pravilu ne utiče način izbora, već stručnost, profesionalnost, karakter i moralna čvrstina pojedinca, koji se ne rješavaju zatvaranjem sudova i tužilaštava, već precizno propisanim postupcima radi utvrđivanja njihove odgovornosti u slučaju namjernog ili grubog kršenja zakona, koje bi bilo izjednačeno sa namjerom, vođenjem krivičnih, disciplinskih i drugih postupaka, a nikako njihovom nedodirljivošću.

Ovo zato što su sudije i tužioci prije svega predstavnici države i građana, kojima građani kao poreski obveznici i daju platu, i upravo postoje radi građana, a ne obratno-da građani postoje radi sudova i tužilaštava.

Zbog te činjenice, određena ustavna i zakonska rješenja, kao i najavljene izmjene sadašnjeg Ustava, prema kojima bi sudovi i tužioci bili birani od strane Sudskog i Tužilackog savjeta, čiju većinu čine upravo sudije i tužioci, ne predstavlja dobro ustavno i zakonsko rješenje s obzirom da ce takvim načinom izbora jedna od tri grane vlasti, kakva je sudska, kao i tužilastvo kao samostalan i nezavisan državni organ, biti potpuno van Ustavom propisane institucionalne kontrole.

Ni propisana stalnost sudijske i tužilacke funkcije nijesu se pokazali kao dobro rješenje, pa stoga treba razmisliti o vraćanju mandata u obavljanju tih funkcija (ne odnosi se na funkcije predsjednika sudova i rukovodilaca tužilaštava, jer su one svakako ograničene mandatom), ponovnim uvođenjem reizbora (ne i opšteg izbora), pri čemu bi u tom pravcu bili utvrđeni precizni i jasni objektivni kriterijumi, kakvi su prije svega iskazani kvalitet rada kroz okončane predmete, ažurnost u radu nezavisno od broja urađenih odluka, s obzirom da kvantitet ne mora da prati kvalitet, kao i broj periodično vođenih disciplinskih i drugih postupaka kojima je utvrđena disciplinska i druga odgovornost.

Ovo će, uz objektivno utvrđeni kvalitet rada izražen kroz broj potvrđenih odluka, i uz eliminaciju intervjua kao jednog od kriterijuma sa pojedinačnim ocjenjivanjem od strane ispitivača koji je kao diskreciono mišljenje doveo do nepotizma i niza drugih zloupotreba, predstavljati obavezujući osnov prilikom reizbora, da sudija i tužilac budu izabrani na novi period trajanja mandata.

(Mišljenja i stavovi u rubrici Kolumne/Drugi pišu nisu nužno stavovi redakcije Borbe)