ĐUKANOVIĆEV UKAZ O RASPUŠTANJU SKUPŠTINE – NEUSTAVAN AKT KOJI NIJE MOGUĆE PRAVNO OSPORAVATI

Piše: Milan Gajović, diplomirani pravnik sa položenim advokatskim ispitom i diplomirani ekonomista iz Podgorice

„Od svih kazni najveća je ona da budeš pod vlašću goreg…“ (Platon, 417-347,starogrčki filozof)

„Onaj koji vlada mora paziti na zajedničko dobro više nego na svoje.“ (Pjetro Metastazio, 1698-1782, italijanski pjesnik)

„Pod lošim krovom trpi čitava zgrada.“ (Njemačka poslovica)

Dana 16.marta 2023.godine, predsjednik Crne Gore Milo Đukanović donio je ukaz o raspuštanju 27.saziva Skupštine, na osnovu člana 92 stav 3 Ustava („Skupština se raspušta ukazom predsjednika Crne Gore.“).
Sledećeg dana, donio je i odluku o raspisivanju prijevremenih parlamentarnih izbora, u skladu sa stavom 5 istog člana („Predsjednik Crne Gore raspisuje izbore prvog narednog dana po raspuštanju Skupštine.“).
Kako su ukaz i odluka o raspisivanju parlamentarnih izbora donijeti od ovlašćenog lica i u formi i sadržini propisanoj Ustavom, to su akti na snazi i proizvode pravne posledice u crnogorskom pravnom sistemu. Zato su izborni organi dužni da pripreme, organizuju i sprovedu zakonom propisane aktivnosti radi održavanja prijevremenih parlamentarnih izbora, 11.juna 2023.godine.
Ukaz jeste neustavan, jer nijesu bili ispunjeni uslovi za njegovo donošenje, iz člana 92 stav 1 Ustava – „Skupština se raspušta, ako ne izabere Vladu u roku od 90 dana od dana kada predsjednik Crne Gore prvi put predloži mandatara.“ Propisani rok nije počeo da teče zato što Đukanović, kao predsjednik Crne Gore nije predložio mandatara!
Donošenjem ukaza o raspuštanju Skupštine, iako za to nijesu bili ispunjeni ustavni uslovi, Đukanović je, kao višestruki povratnik, izvršio još jednu povredu Ustava, što je konstitucionalni osnov za prestanak njegovog predsjedničkog mandata razrešenjem.

Ali, neustavnost ukaza nije moguće pravno osporavati?! Zašto? Zbog postojanja pravne (ustavne) praznine. Naime, ustavotvorac nije propisao pravno sredstvo (tužba, zahtjev, predlog, ustavna žalba) za pokretanje postupka provjere ustavnosti ili zakonitosti ukaza, niti je ovlastio određeni državni organ da ukaz predsjednika Crne Gore stavi van snage, poništi ili ukine. Čak, ne postoji ni ustavna mogućnost da sam predsjednik promijeni donijeti ukaz.
Kako je ukaz, po svojoj sadržini pojedinačni akt (odnosi se na prestanak mandata određenog saziva Skupštine), ne može biti predmet ocjene ustavnosti. Ustavni sud nije ovlašćen da odlučuje o ustavnosti i zakonitosti pojedinačnih akata, te je, povodom poslaničke inicijative, dužan da se oglasi nenadležnim.
Izuzetak je, jedino, postupanje po ustavnoj žalbi zbog povrede ljudskih prava i sloboda pojedinačnim aktom „državnog organa, organa državne uprave uprave, organa lokalne samouprave, odnosno lokalne uprave, pravnog lica ili drugog subjekta koji vrši javna ovlašćenja“. (Član 149 tačka 3 Ustava i član 68 Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore).

Zato je amandmanskim dopunama Ustava neophodno ovlastiti Ustavni sud da cijeni i ustavnost predsjedničkih ukaza.
Takođe, ni u upravnom sporu se ne može odlučivati o zakonitosti ukaza. Zakonom o upravnom sporu (član 13 tačka 2 – Isključenje vođenja upravnog spora) propisano je:
„Upravni spor ne može se voditi protiv akta:…2) donijetog u stvari u kojoj neposredno, na osnovu ustavnih ovlašćenja, odlučuje…Predsjednik Crne Gore.“
Neustavne izmjene i dopune Zakona o predsjedniku Crne Gore, od 12.decembra 2023.godine, kojim se parlamentarna većina ovlašćuje da utvrdi mandatara, nijesu od uticaja na (ne)ustavnost ukaza. Po Ustavu, predsjednik države je jedini ovlašćeni predlagač mandatara i niko više!

Šta o šefu države i njegovom ukazu kažu politička i pravna teorija?
Predsjednik države izražava, simbolizuje i predstavlja jedinstvo ustavno i zakonski definisane i međunarodno priznate teritorije, kao pravno oplemenjenog prostora i stanovništva (svih građana) koje na tom prostoru živi. Platon se, u svojoj „Državi“, zalagao da državom upravljaju najumniji, najbolji i najsposobniji, vrli pripadnici etičke (moralne) aristokratije koji se, u vršenju javnih funkcija, isključivo zalažu za opšte dobro. U javnom govoru, državnici treba da poštuju princip političke korektnosti, to jest, da imaju „kontrolu misli i jezika“
Šef države je „garant ustava“, „neutralni arbitar“ i „neutralna snaga“ koja obezbjeđuje političku stabilnost u državi. Benžamen Konstan (Benjamin Henry – Constant de Rebecque, 1767-1830, francuski književnik, državnik i političar) je smatrao da „svaki ustav zahtijeva neutralni autoritet, koji bi trebalo da doprinosi ravnoteži sve tri grane vlasti“. A Robert Redslob (1882-1962, francusko – njemački profesor ustavnog i međunarodnog javnog prava) tumačio je da se istinski parlamentarizam može ostvariti samo u slučaju da postoji ravnoteža između izvršne i zakonodavne vlasti.

Znači, ukaz ne smije biti sredstvo političke (stranačke) borbe, već faktor omogućavanja skladnog funkcionisanja zakonodavne i izvršne vlasti. Pravo disolucije (raspuštanja parlamenta) šefa države, u suštini, znači prepuštanje da, u slučaju nemogućnosti funkcionisanja vlasti, konačnu odluku donesu građani kao nosioci suverenosti.
Šef države treba da donese ukaz o raspuštanju parlamenta tek kada vlada i parlamentarna većina procijene da se postojeća politička kriza može razriješiti samo održavanjem prijevremenih parlamentarnih izbora.
Ukaz je specifičan, nepotpuni pojedinačni akt koji donosi šef države, u vršenju poslova iz svoje nadležnosti. Šef države, najčešće raspolaže samostalnim (apsolutnim) pravom disolucije i ovlašćen je i dužan da ukaz donese ukoliko su ispunjeni ustavni uslovi. Međutim, u nekim ustavnim sistemima (Francuska, Švedska, Norveška, Finska) donošenju ukaza prethodi postupak ocjene ustavnosti.
Sadrži samo dispoziciju (zapovijest, obavezujuće pravilo postupanja), odnosno normu za konkretnu pravnu situaciju. Ima veliku pravnu snagu jer, kao što se vidi iz konkretnog slučaja, za pravnu posledicu može imati prestanak mandata i državnog organa koji donosi zakone! Sa druge strane, kao i opšti akti, ukaz stupa na snagu i obavezno se objavljuje se u specijalnom državnom javnom glasilu.

I prema Ustavu Crne Gore i dobrim parlamentarnim običajima, predsjednik Crne Gore je spona, koja, predlaganjem mandatara, omogućava efikasno i harmonično funkcionisanje Vlade i Skupštine, kao operativno – izvršne i zakonodavne vlasti. Ovakav zaključak nesporno proizilazi tumačenjem člana 11 stavovi 4 i 5 Ustava – „Odnos vlasti počiva na ravnoteži i međusobnoj kontroli. Crnu Goru predstavlja predsjednik Crne Gore.“
I polaganjem zakletve predsjednik se javno moralno obavezuje, „svojom čašću“, da će dužnost predsjednika Crne Gore „obavljati savjesno i odgovorno za dobro svih građana“.
Međutim, protivno navedenom, Đukanović, kao predsjednik Crne Gore, nije prihvatio predlog (ovjeren potpisima parlamentarne većine – 41 poslanika) da se Miodragu Lekiću (DEMOS) povjeri mandat za sastav nove Vlade. To je bio dužan da to učini, jer su bili ispunjeni ustavni i zakonski uslovi. Đukanović se neutemeljeno javno pravdao da „nije stekao utisak da postoji jasna većina“, odnosno da „ne postoji politička saglasnost o formiranju Vlade“. Tada je bio izričit i da neće „pokrenuti konsultacije za predlaganje mandatara za sastav nove Vlade“.
Predsjednik Crne Gore nema diskreciju da, po sopstvenoj volji i samostalnoj procjeni, odluči da ne predloži mandatara, jer je član 95 tačka 5) Ustava imperativna (obavezujuća) norma. Citiram:
„Predsjednik Crne Gore: …5) predlaže Skupštini: mandatara za sastav Vlade, nakon obavljenog razgovora sa predstavnicima političkih partija zastupljenih u Skupštini…“
Umjesto nesporne ustavne obaveze da predloži mandatara, Đukanović se, još u septembru 2022.godine, javno zalagao za raspuštanje Skupštine, jer „to daje mogućnost organizovanja parlamentarnih izbora u što kraćem roku“.

Znači, postupio je kao predsjednik DPS-a, a ne kao predstavnik svih građana, što ga čini nedostojnim za obavljanje predsjedničke funkcije. NJegova namjera je bila očita: da zbog svog, objektivno očekivanog, poraza na predsjedničkim izborima, zakazivanjem prijevremenih parlamentarnih izbora, u kratkom roku, pokuša spriječiti osipanje glasova DPS-a.
Zato je, amandmanskim dopunama Ustava neophodno normirati da predsjednik Crne Gore ne može biti član nijedne političke partije, te da se bira u Skupštini.
Ponovo naglašavam, tumačenjem ustavne formulacije „predlaže Skupštini“, koja je obavezujućeg karaktera, izvodi se nesporan zaključak da je predsjednik dužan da predloži mandatara. Razgovori sa „predstavnicima (parlamentarnih) političkih partija“ ga ne obavezuju, ali će ih svaki savjestan i odgovoran šef države uzeti u obzir, kao odlučujuću činjenicu, ako je skupštinska većina postigla dogovor oko mandatara.

Ustavotvorac je odredio rok od 90 dana od kada je predsjednik prvi put predložio mandatara, kao krajnji rok za sastav Vlade. Zato je predsjednik ovlašćen i dužan da, blagovremeno, obavi jednokratnu (ili, u slučaju potrebe, višekratnu) usmenu i pismenu, komunikaciju sa predstavnicima parlamentarnih partija ili koalicija, kako bi se stvorili preduslovi da se za budućeg premijera predloži osoba koja će dobiti potrebnu većinu u Skupštini.
Predsjednik je, po „duhu Ustava“ i dobrim parlamentarnim običajima, dužan da predloži mandatara, čak i ako, nakon višekratnih razgovora, nije uvjeren da će ta osoba postati premijer, ali koja, objektivno, ima najveće šanse da to postane. Tek, ako rezultati glasanja u Skupštini pokažu nemogućnost izbora premijera, predsjednik može, kao krajnjem sredstvu, posegnuti za ovlašćenjem da ukazno raspusti Skupštinu.

Zbog naprijed navedenog, Đukanović je, kao predsjednik Crne Gore, još jednom, povrijedio Ustav.
U toku svog predsjedničkog mandata, Đukanović je, svojim javnim izjavama, nedopustivo nekažnjeno, višestruko povređivao Ustav i to: Preambulu, član 7 (Zabrana izazivanja mržnje), član 8 stav 1(Zabrana diskriminacije), član 10 stav 2(Granice sloboda), član 14 stav 2 (Odvojenost vjerskih zajednica od države), član 15 stav 1(Odnos sa drugim državama i međunarodnim organizacijama) i član 58 stav 1 (Svojina).
O neustavnom postupanju Đukanovića, detaljnije sam pisao u svojim, na portalima, objavljenim tekstovima „Pogrešno tumačenje Ustava kabineta „premijera““, „Đukanović „preživio“ provjeru utvrđivanja da li je povrijedio Ustav“, „Predsjednik je dužan da povjeri mandat za sastav nove Vlade“, „Krizu u Crnoj Gori neophodno je prevazići mirnim putem, u okviru institucija sistema“ i „Zašto ne treba glasati za Mila Đukanovića na predstojećim parlamentarnim izborima?““
Argumentovani navodi, i u ovom tekstu, Đukanovića čine nedostojnim za obavljanje funkcije predsjednika Crne Gore, što svaki savjestan i odgovoran birač treba da ima na umu prilikom glasanja u drugom krugu predsjedničkih izbora, 2.aprila 2023.godine.