Sudbina institucije visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini ulazi u jednu od najneizvjesnijih faza od njenog osnivanja nakon Dejtonskog mirovnog sporazuma. Pitanje ko će naslijediti Kristijana Šmita i kakav će mandat imati novi visoki predstavnik postalo je mnogo više od kadrovskog pitanja – ono je postalo test budućeg odnosa SAD, Evropske unije i drugih međunarodnih aktera prema BiH.
Da je ovo pitanje ponovo u centru pažnje pokazuje i najava visoke predstavnice Evropske unije za spoljne poslove i bezbjednosnu politiku Kaje Kalas, koja je saopštila da će se na sjednici Savjeta za spoljne poslove EU (FAC) razgovarati o Zapadnom Balkanu, posebno o Bosni i Hercegovini i procesu izbora novog visokog predstavnika.
„Jedna od tema o kojima ćemo razgovarati je Zapadni Balkan, pogotovo Bosna i Hercegovina i novi visoki predstavnik, kao i proces s tim u vezi“, rekla je Kalas prije početka zasjedanja.
Ova poruka iz Brisela pokazuje da pitanje OHR-a više nije samo tehničko pitanje međunarodne administracije, već tema koja se nalazi u središtu šire geopolitičke debate o budućnosti BiH.
Dejtonski okvir i uloga visokog predstavnika
Institucija visokog predstavnika uspostavljena je Aneksom 10 Dejtonskog mirovnog sporazuma kao mehanizam za nadgledanje sprovođenja civilnih aspekata mirovnog sporazuma. Njegova prvobitna uloga nije bila da upravlja državom, već da koordinira aktivnosti međunarodne zajednice i pomogne domaćim institucijama u sprovođenju mira.
Međutim, uloga OHR-a značajno je proširena nakon odluka Savjeta za implementaciju mira u Bonu 1997. godine, kada su visokom predstavniku data tzv. bonska ovlašćenja. Ona su omogućila smjenu funkcionera i nametanje zakona u situacijama kada međunarodna zajednica procijeni da su ugroženi Dejtonski sporazum i stabilnost zemlje.
Upravo ta ovlašćenja decenijama su bila glavni predmet političkih sukoba u BiH.
Rusija: kraj međunarodnog protektorata
Moskva već godinama zastupa stav da je vrijeme za zatvaranje OHR-a i povratak izvornom Dejtonu. Rusija smatra da je visoki predstavnik od privremenog mehanizma postao institucija sa prevelikim ovlašćenjima koja narušavaju suverenitet domaćih institucija.
Posebno osporava legitimitet visokih predstavnika koji nijesu dobili novu potvrdu Savjeta bezbjednosti UN, smatrajući da bez takve odluke njihov međunarodni mandat nije potpun.
Ruski stav je da BiH mora sama rješavati unutrašnje političke probleme, bez mogućnosti da jedan međunarodni zvaničnik nameće zakone ili smjenjuje izabrane predstavnike građana.
Tradicionalni stav SAD i EU: OHR kao zaštitnik stabilnosti
Dugi niz godina SAD i Evropska unija imali su gotovo identičan pristup – OHR je posmatran kao nužan instrument sve dok domaće institucije ne budu dovoljno stabilne da samostalno funkcionišu.
Američka politika prije nove administracije Donalda Trampa insistirala je na tome da međunarodna zajednica mora imati mogućnost intervencije ukoliko dođe do blokade institucija ili ugrožavanja ustavnog poretka BiH.
EU je uglavnom slijedila sličnu logiku, uz stav da cilj nije trajno zadržavanje OHR-a, već njegovo zatvaranje nakon ispunjenja poznatih uslova iz agende „5+2“.
Problem je, međutim, što se ti uslovi godinama ne ispunjavaju, pa je privremena institucija postala gotovo trajni dio političkog sistema BiH.
Novi Trampov pristup: manje intervencije, više domaće odgovornosti
Dolaskom nove administracije Donalda Trampa došlo je do promjene tona u američkoj politici prema međunarodnim institucijama, uključujući i OHR.
Novi pristup polazi od stavova da je BiH skoro tri decenije nakon Dejtona predugo pod međunarodnim nadzorom i da domaći politički akteri moraju preuzeti odgovornost za budućnost zemlje.
To ne znači napuštanje Dejtonskog sporazuma niti povlačenje SAD iz regiona, već promjenu načina djelovanja.
Umjesto snažnog visokog predstavnika koji koristi bonska ovlašćenja kao politički instrument, zagovara se model ograničenijeg predstavnika koji bi prvenstveno nadgledao sprovođenje Dejtona, a manje intervenisao u unutrašnje političke procese.
Najveća promjena odnosila bi se upravo na bonska ovlašćenja – njihovo korišćenje bi trebalo da bude krajnja mjera, a ne redovan mehanizam političkog upravljanja.
Izbor novog visokog predstavnika kao test odnosa SAD i EU
Proces izbora novog visokog predstavnika mogao bi pokazati da li postoji jedinstvo između Vašingtona i Brisela.
Ukoliko prevlada novi američki pristup, budući visoki predstavnik mogao bi imati znatno uži mandat, sa manje političke moći i manjim prostorom za direktno miješanje u odluke domaćih institucija.
Ukoliko prevlada evropska linija, OHR bi mogao nastaviti dosadašnju ulogu, sa mogućnošću korišćenja postojećih mehanizama pritiska.
Zbog toga pitanje nasljednika Christiana Schmidta nije samo izbor jednog diplomate, već odluka o tome kakvu budućnost međunarodna zajednica vidi za BiH.
Tri moguća scenarija budućnosti OHR-a
1. Transformacija OHR-a – najrealniji scenario
Najizglednije je da OHR neće nestati, ali da će promijeniti karakter.
Visoki predstavnik bi ostao kao garant Dejtona, ali bi se smanjilo korišćenje bonskih ovlašćenja, a veća odgovornost bi bila prebačena na domaće političke aktere.
2. Očuvanje postojećeg modela
Drugi scenario jeste nastavak dosadašnje politike, gdje bi OHR zadržao snažna ovlašćenja.
Ovaj model podržavaju oni koji smatraju da BiH još nije dovoljno stabilna i da bi povlačenje međunarodnog nadzora otvorilo prostor za nove političke krize.
3. Potpuno zatvaranje OHR-a
Treći scenario, koji najviše zagovara Rusija, jeste potpuno ukidanje kancelarije visokog predstavnika.
Ipak, za takav potez bila bi potrebna široka međunarodna saglasnost koja trenutno ne postoji.
Kraj starog OHR-a?
Najvjerovatnija budućnost OHR-a nije njegovo brzo ukidanje, ali ni nastavak njegove nekadašnje moći.
Institucija visokog predstavnika vjerovatno ulazi u period postepenog smanjivanja političke uloge. Od nekadašnjeg aktera koji je mogao mijenjati zakone i smjenjivati funkcionere, OHR bi mogao postati institucija čiji je osnovni zadatak da čuva Dejtonski okvir i reaguje samo u krajnjim situacijama.
Paradoks današnje situacije jeste da se u jednoj tački približavaju stavovi Moskve i nove američke administracije – obje smatraju da je era snažnog međunarodnog upravljanja završena – ali iz potpuno različitih razloga.
Rusija želi povratak izvornom Dejtonu i jačanje entitetskih nadležnosti, dok Trampova administracija želi smanjenje međunarodnog intervencionizma i prebacivanje odgovornosti na domaće institucije.
Evropska unija, s druge strane, strahuje da bi prerano slabljenje OHR-a moglo otvoriti prostor za nove političke sukobe.
Zbog toga će sudbina visokog predstavnika u BiH u narednom periodu biti jedno od ključnih pitanja koje će pokazati ne samo budućnost Dejtonskog sistema, već i odnos velikih sila prema Balkanu.
