Zakon o crnogorskom državljanstvu — ko je dobio, a ko izgubio

Crna Gora je, nakon proglašenja nezavisnosti, želela da jasno definiše kriterijume za sticanje, gubitak i višestruko (dvojno) državljanstvo. Zakon o crnogorskom državljanstvu iz 2008. (u izmenjenom obliku i dopunama iz 2010) postavio je nekoliko puteva do državljanstva: po poreklu, po rođenju na teritoriji Crne Gore, kroz naturalizaciju i kroz posebne rezidentske ili prelazne odredbe.

Kada je reč o deci rođenoj u inostranstvu, pod određenim okolnostima Zakon dopušta sticanje državljanstva po ocu ili majci koji su crnogorski državljani. Međutim, najveći problem za ljude poput mene jesu pravila vezana za dob i posedovanje drugog državljanstva. Naime, da bi se neko rođen u inostranstvu, ko već ima drugo državljanstvo, priznao za crnogorskog državljanina po poreklu, morao je da podnese zahtev pre navršene 23. godine. U suprotnom, preostala bi mu samo naturalizacija, koja je daleko rigoroznija, uključujući često i obavezno odricanje od drugog državljanstva (posle izmena 2010) i ispunjavanje uslova prebivališta.

Zakon je imao prelazne odredbe, ali uglavnom za kategoriju onih koji su već bili crnogorski državljani, a nisu bili upisani u evidencije, ili za ljude iz drugih jugoslovenskih republika koji su faktički godinama živeli u Crnoj Gori. Međutim, nije predvideo nikakav “meki” prelazak ili privremenu šansu za pojedince starije od 23 godine, koji do tada nisu formalno zatražili crnogorsko državljanstvo po ocu ili majci, ali i dalje imaju čvrste porodične i emocionalne veze sa tom državom. Tako se dogodilo da sam ja, već kao 26-godišnjak, u trenutku stupanja Zakona na snagu, “propustio” priliku koja mi nikada zapravo nije ni data.

Zašto su prelazne odredbe važne (i zašto onih najvažnijih nije bilo)

Prelazne odredbe u zakonima o državljanstvu postoje da bi se sprečilo da se nekim građanima ili potencijalnim državljanima iznenada uskrate prava koja su imali (ili koja su barem mogla da se očekuju). One obično “prevode” stare propise u nove, dajući pojedincima određen vremenski rok da se prijave za državljanstvo po starim ili ublaženim uslovima, ili omogućavaju državnim organima da naknadno isprave zapise u matičnim knjigama.

Crna Gora je 2008. u Zakon unela prelazne odredbe pretežno orijentisane na dve grupe: (1) one koji su već bili crnogorski državljani i samo je trebalo da se registruju ili potvrde svoj status, i (2) ljude iz bivših jugoslovenskih republika koji su godinama imali prebivalište u Crnoj Gori, a želeli su da postanu državljani. Ove odredbe nisu bile namenjene deci crnogorskih državljana koja su rođena i živela van Crne Gore, a koja su sada već prošla starosnu granicu predviđenu za olakšano sticanje državljanstva. Budući da smo mi praktično tretirani kao “stranci” sa punim državljanstvom neke druge države, zakonodavac nas je usmerio na put naturalizacije.

Da li je država bila pravno obavezna da nas “uvede” u državljanstvo kroz prelaznu mjeru? Sa stanovišta međunarodnog prava, države generalno imaju široku diskreciju u definisanju svojih propisa o državljanstvu. Ipak, postoji snažan argument u pogledu pravičnosti: mnoge zemlje nakon sticanja nezavisnosti ili donošenja novog zakona predvide kratkotrajne rokove u kojima lica s jakim porodičnim ili istorijskim vezama mogu steći državljanstvo lakše nego što bi to bilo redovnim putem. To je bio slučaj u nekim drugim postjugoslovenskim državama (npr. u Sloveniji i Hrvatskoj), gde su prelazne mere makar omogućile da oni “izgubljeni” u administrativnim promenama ne budu trajno oštećeni.

Moguće diskriminatorni efekti — razlike među generacijama

Jedan od najčešćih prigovora Zakonu o državljanstvu iz 2008. odnosi se na činjenicu da je on, u pogledu sticanja državljanstva po poreklu, uveo starosnu granicu od 23 godine bez ikakve “retroaktivne” ili prelazne adaptacije za one koji su tu granicu već prešli. Na taj način, isti zakon različito tretira dve osobe koje dele istog oca i majku, ali se razlikuju samo po godini rođenja: mlađa od 23 godine mogu steći državljanstvo ako se odrekne drugog, dok starija više nemaju tu mogućnost.

Time se stvara situacija koja je objektivno nepravedna. Na primer, ako su dva rođena brata iz iste porodice — jedan rođen 1985, a drugi 1990. — mlađi je imao šansu da pre 23. rođendana reguliše crnogorsko državljanstvo, dok je stariji, koji je u času donošenja zakona imao više od 23, zauvek izgubio tu priliku. Ova naizgled mala razlika zapravo utiče na pravo čoveka da se izjasni kao državljanin države svog oca ili majke i da ostvari punu jednakost s drugima koji su možda imali više sreće (ili manje godina).

U teoriji zaštite ljudskih prava, ovo se može posmatrati kao vid indirektne diskriminacije zasnovane na starosnoj dobi ili, šire, na “drugom statusu” — datum rođenja u odnosu na dan usvajanja zakona. Evropski sud za ljudska prava (ESLjP) i druge međunarodne instance u brojnim slučajevima uzimaju u obzir da pravo na državljanstvo utiče na privatni i porodični identitet, te da država mora imati “razumno i objektivno opravdanje” kada pravi ovakve razlike.

Dodatna ograničenja — odbijanje višestrukog (dvojnog) državljanstva

Drugi elemenat koji produbljuje nepravdu jeste strog pristup Crne Gore prema dvojnom državljanstvu. Iako su mnoge zemlje širom sveta sve spremnije da priznaju dvojnog državljanina (posebno za ljude u dijaspori), crnogorski zakonodavac se opredelio da ovo pravo dozvoli samo u retkim izuzecima. Dete koje je rođeno u Crnoj Gori od jednog crnogorskog roditelja stiče crnogorsko državljanstvo automatski; ono koje je rođeno u inostranstvu, međutim, može doći u situaciju da već po rođenju dobije državljanstvo druge države (kao što sam ja dobio Republike Srbije), pa da mu crnogorsko bude uslovljeno odricanjem onog postojećeg.

Politika ograničavanja dvojnog državljanstva često se pravda brigom o “očuvanju biračkog tela” i strahom da bi veliki broj potencijalnih državljana iz dijaspore mogao uticati na političku sliku. Ipak, za pojedince koji imaju autentičan osećaj pripadnosti obe zemlje, traženje da se odreknu jednog dela identiteta deluje nepravedno. Tu se vidi i latentni politički momenat: crnogorska vlast u tom periodu — posebno oko 2008. — bila je oprezna da ne “uvozi” birače iz okruženja, naročito iz Srbije, jer bi to moglo promeniti političku ravnotežu u Crnoj Gori.

Pravne mogućnosti u domaćem sistemu

Ako se neko poput mene, ko je propustio rok do 23. godine, odluči da se bori za svoje pravo, prvo treba da krene kroz domaće pravne mehanizme:

1. Upravni postupak i žalba: Potrebno je podneti zahtev Ministarstvu unutrašnjih poslova za sticanje državljanstva. Najčešće sledi odbijanje, jer Zakon formalno isključuje sve koji su stariji od 23 godine (u kategoriji sticanja po poreklu) i imaju drugi pasoš. Posle odbijajućeg rešenja moguće je uložiti žalbu višem organu.
2. Upravni sud: Nakon konačne odluke u upravnom postupku, osoba može pokrenuti tužbu pred Upravnim sudom Crne Gore. Sud tada proverava zakonitost rešenja, ali uglavnom ne može “zaobići” jasne zakonske uslove. Ako Zakon izričito navodi dobnu granicu, a lice ju je prešlo, sud ne može “narušiti” zakon, sem ako nađe protivustavnost.
3. Ustavna žalba: Ako i Upravni sud potvrdi odbijanje, može se podneti ustavna žalba Ustavnom sudu Crne Gore, tvrdeći da je ovakva zakonska norma (i konačna odluka zasnovana na njoj) suprotna ustavnim načelima, naročito načelu jednakosti (član 8 Ustava CG). Takođe, postoji mogućnost pokretanja inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o crnogorskom državljanstvu.
4. Zaštitnik ljudskih prava (Ombudsman): Mada nema obavezujuće ovlašćenje kao sud, Ombudsman može dati mišljenje da je reč o sistemskoj diskriminaciji ili povredi ljudskih prava. Ovakvo mišljenje ume da pomogne ako se kasnije pokreću postupci pred međunarodnim telima.

Iscrpljivanje ovih puteva važno je, jer je to preduslov za eventualnu tužbu pred Evropskim sudom za ljudska prava ili Komitetom UN za ljudska prava.

Međunarodne instance — put do Strazbura i UN

Ako domaći sudovi ne pruže zadovoljavajuće rešenje, sledeći korak može biti obraćanje međunarodnim forumima:

1. Evropski sud za ljudska prava (ESLjP): U teoriji, pravo na državljanstvo nije posebno zaštićeno Evropskom konvencijom o ljudskim pravima. Međutim, kroz praksu (poput slučaja “Genovese protiv Malte”) Sud je zaključio da neopravdana razlika u priznavanju državljanstva može da povredi pravo na poštovanje privatnog života (član 8 Konvencije) i zabranu diskriminacije (član 14). Suština je da državljanstvo predstavlja deo nečijeg identiteta. Kada se različito postupa s licima koja imaju uporedivu porodičnu situaciju, a ta razlika nije razumno opravdana, može se govoriti o diskriminaciji. U mom slučaju, argument bi bio da je Zakon nepravedno isključio one koji su stariji od 23 godine u trenutku donošenja, iako imaju snažnu porodičnu vezu sa Crnom Gorom.
2. Komitet UN za ljudska prava: Na osnovu Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (ICCPR), moguće je podneti predstavku Komitetu, ukoliko se iscrpe domaća pravna sredstva. Komitet često razmatra tužbe o diskriminatornim odredbama u zakonima o državljanstvu, pozivajući se na član 26 (jednakost pred zakonom). Iako odluke Komiteta nisu sprovodive kao presude ESLjP, one imaju značajnu političku težinu.
3. Drugi komiteti UN (npr. Komitet za ukidanje rasne diskriminacije — CERD): To bi imalo smisla samo ako se tvrdi da zakon specifično pogađa neku etničku grupu. U slučaju Crne Gore, argument bi mogao biti da se ne radi o eksplicitnoj rasnoj ili etničkoj diskriminaciji, već o starosnom kriterijumu i mestu rođenja, pa Komitet za ljudska prava ostaje pogodnija opcija.

Zaključak — pravna borba i moguća rešenja

U mom slučaju, kao i kod drugih koji dele sličnu sudbinu, Zakon iz 2008. godine faktički je “zauvek” zatvorio vrata za sticanje crnogorskog državljanstva po poreklu, jer je zahtevao da se prijavimo do navršene 23. godine. Bez prelazne odredbe koja bi dala makar kratki rok za one već starije od 23, država je pokazala nezainteresovanost za ljude koji su, iako rođeni van Crne Gore, nasledili porodični identitet i osećaj pripadanja toj zemlji.

Da li je zakon time bio diskriminatoran ili samo nepravičan? Formalno, Crna Gora ima pravo da ograniči dvojno državljanstvo i odredi rokove. Ipak, sa stanovišta ljudskih prava i načela jednakosti, takav zakon može biti doveden u pitanje. Ustavni sud Crne Gore nije se do sada eksplicitno izjašnjavao o ovome, a ESLjP i UN komiteti redovno naglašavaju da države moraju pružiti razumno obrazloženje za isključivanje jedne kategorije ljudi. Starosna dob, datum rođenja ili posedovanje već postojećeg državljanstva ne moraju uvek biti “legitimni” temelji za trajno uskraćivanje veze sa očevinom.

Put pravne borbe, dakle, obuhvata:

• podnošenje zahteva i žalbi u crnogorskom upravnom postupku,
• tužbu Upravnom sudu,
• eventualnu ustavnu žalbu i inicijativu za ocenu ustavnosti,
• obraćanje Ombudsmanu,
• na kraju, tužbu pred ESLjP ili žalbu Komitetu UN za ljudska prava, uz argumente diskriminacije i povrede prava na porodični identitet.

Iako je dug i neizvestan, ovaj put pruža mogućnost da se potencijalno skrene pažnja na nedostatak prelaznih odredbi i, u nekim slučajevima, prisili državu na izmene zakona. Za one koji se pronađu u sličnoj situaciji, ključno je da ulože pravne i političke napore, jer je reč o pravu koje se tiče samog identiteta i porodičnih veza.

Bez obzira na ishod, ostaje nada da će se u budućnosti Crna Gora otvorenije odnositi prema dijaspori i potomcima crnogorskih državljana, kako ovakvi slučajevi ne bi bili trajna prepreka ljudima koji žele da se povežu sa zemljom svojih roditelja i predaka.

(Mišljenja i stavovi objavljeni u rubrikama „Drugi pišu“ i „Kolumne“ nisu nužno i stavovi redakcije portala „Borba“)