Predlogom Zakona o lokalnoj samoupravi učinjen je veliki napredak u oblasti čvršće saradnje centralnih i lokalnih vlasti koja se institucionalizuje kroz Savjet za lokalnu samoupravu kao novo radno tijelo Vlade ali i kroz veće uključivanje ministarstvara u rad lokalne samouprave. Međutim, imajući u vidu momenat u kome se ovaj zakon donosi, Zajednica opština Crne Gore dostavila je poslanicima državnog parlamenta tekst 45 amandmana koji predstavljaju doprinos opština ispunjavanju uslova i preporuka Savjeta Evrope državama kandidatima. Amandmane je jednoglasno utvrdio Upravni odbor Zajednice koga čine svi predsjednici opština/gradonačelnici i oni su najvećem broju usmjereni na usklađivanje sa Ustavom Crne Gore i Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi.
Odredbe koje su predmet amandmana su u fokusu Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Savjeta Evrope koji je još 2024. god. konstatovao da je Crna Gora najcentralizovanija država u Evropi i dao jasne preporuke o pravcima usklađivanja sa evropskom politikom u pogledu statusa i prava opština. Nakon usvajanja Izvještaja Savjeta Evrope napravljen je značajan pomak u pravcu decentrlizacije vraćanjem nadležnosti za planiranje prostora i izgradnju objekata koje su opštinama bile oduzete još 2017.god. a time i uslovi za povećanje lokalnih prihoda i ubrzani razvoj. Kongres je istim povodom organizovao postmonitoring misiju u Crnoj Gori i sačinio Mapu puta koju je prve nedelje juna 2026. god. uputio Vladi Crne Gore, u kojoj su još jasnije i konkretnije iznijeti stavovi Savjeta Evrope na kojima su utemeljeni amandmani Zajednice.
Zajednica se u toku izrade Predloga u protekle dvije godine više puta izjašnjavala u skladu sa jedinstvenim stavovima svih opština i davala detaljna obrazloženja svojih sugestija upravo sa aspekta povrede Ustava i Evropske povelje, od kojih je manji broj prihvaćen, pa se očekuje od Vlade i poslanika da ih uzmu u razmatranje.
Ne blokirati dobijanje statusa grada zbog dugova opština
Zajednica opština traži brisanje odredbe kojom se onemogućava opštini sticanje statusa grada zbog poreskih i drugih dugova prema državi. Ovakvo uslovljavanje suprotno je Ustavu i Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi kojim se građanima jemči pravo na lokalnu samoupravu a grad je jedan od njenih oblika. Osim toga, činjenica je da najveći broj opština ima poreski dug prema državi koji je u velikom dijelu uzrokovan višedecenijskim prenošenjem ili povjeravanjem opštinama centralnih nadležnosti za šta nikada nisu bila obezbjeđena finansijska sredstva iz državnog budžeta, bez obzira na izričitu zakonsku obavezu.
Takođe traži brisanje uslova po kome opština, da bi postala grad, mora imati administrativne kapacitete za poslove koji joj „mogu biti“ preneseni ili povjereni zato što zavisi od buduće neizvjesne okolnosti pa je zato suprotan ustavnom principu pravne sigurnosti i vladavine prava. Uslovi za sticanje statusa grada moraju biti precizni i podložni dokazivanju u postupku, što ovdje nije slučaj.
I odredbu kojom se predviđa mogućnost osnivanje gradske opštine treba brisati jer nije uređen njihov pravni status, poslovi, organi, način izbora organa, finansiranje i drugo, što predstavlja pravnu prazninu koja dovodi do protivustavne pravne nesigurnosti.
Zajednica upozorava i na neizvršivost odredbe po kojoj se izbor organa mjesne zajednice u cjelosti uređuje statutom, jer se pojedina pitanja procedure izbora ne mogu urediti statutom, već samo zakonom.
Neustavno je opštine primoravati da finansiraju izvorne nadležnosti države
Zajednica traži brisanje odredbe kojom se propisuje obaveza opština da finansiraju veliki dio sistema socijalne i dječje zaštite, jer to spada u izvornu nadležnost države. Ovim bi se kršilo ustavno pravo opština na budžet i autonomiju i Evropska povelja koja propisuje da lokalne vlasti imaju pravo na adekvatna finansijska sredstva kojima mogu slobodno raspolagati u okviru svojih ovlašćenja a produbio bi se i problem ostvarivanja njihovih osnovnih funkcija zbog višedecenijskog sistematskog uskraćivanja finansijskih sredstava po istom principu.
Kod odredbe da se predsjednik opštine može razriješiti ako ne obavlja prenesene ili povjerene poslove države, Zajednica amandmanom traži da se predsjedniku predhodno omogući izjašnjenje o razlozima njihovog nevršenja. To bi pomoglo da se postupak prenošenja i povjeravanja uskladi sa ustavom i zakonom, tj. da se obezbjede obavezna finansijska sredstva.
Omogućiti zaposlenima rad za više opština u međuopštinskoj saradnji
Ovim zakonom bi bilo bi neophodno omogućiti obavljanje poslova glavnog administratora, glavnog gradskog arhitekte, zaštitnika imovinsko pravnih interesa opštine, starješine organa uprave ili službe, kao i lokalnog službenika – i na teritoriji druge opštine. Time bi se riješio ozbiljan problem nedostatka deficitarnih kadrova u najvećem broju opština i stvorile procesne pretpostavke za vođenje postupaka na teritoriji druge opštine.
Brisati odredbe kojima se povređuje ustavno pravo na autonomiju lokalne samouprave
Nizom amandmana predlaže se brisanje odredaba kojim se povređuje ustavno pravo na autonomiju a koje mogu da izazovu ozbiljnu materijalnu štetu. Takav je slučaj sa odredbom kojom se Vladi omogućava poništenje lokalnih skupštinskih odluka kada se sjednica održi sa manjim kašnjenjem ili uz manje povrede procedure ili odredba kojom su prošireni razlozi za razješenje predsjednika opštine zbog nepodnošenja velikog broja novih izvještaja od kojih je većina već sadržana u njegovom godišnjem izvještaju o radu i radu lokalne uprave. Time se krši i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi kojom je propisano da se upravni nadzor nad radom lokalnih vlasti vrši na način kojim se obezbjeđuje da intervencija bude u srazmjeri sa značajem interesa koji se štiti.
Ozbiljnu povredu Ustava predstavlja i odredba da će Vlada skratiti mandat lokalnoj skupštini koja ne izabere predsjednika opštine u roku od 30 dana nakon konstituisanja jer Vlada može samo raspustiti skupštinu opštine ako duže od šest mjeseci ne funkcioniše, ali ne i skratiti joj mandat.
Propisivanjem najvišeg iznosa odborničke naknade, i to u znatno većem iznosu od sadašnjeg u većini opština, koji one inače utvrđuju u skladu sa svojim finansijskim mogućnostima, takođe se povređuju njihova ustavna prava na autonomiju, budžet i samostalnost.
Obavezivanje opština da osnivaju službu skupštine, službu za informacioni sistem, službu za evropske integracije i poseban organ za zaštitu imovinskih interesa, pri činjenici da poslove nametnutih službi i organa u najvećem broju opština obavlja jedan službenik u skladu sa njihovim potrebama, upitno je sa aspekta saglasnosti sa Evropskom poveljom koja lokalnim vlastima garantuje pravo da svoju unutrašnju organizaciju prilagođavaju lokalnim potrebama i mogućnostima a dodatno obavezuje opštine na nova, bespotrebna zapošljavanja za koja nemaju ni sredstava, niti bi za to dobile saglasnost Ministarstva finansija.
Povredu slobode unutrašnjeg organizovanja poslova kao i ustavnog principa ravnopravnosti i jednakosti predstavlja i davanje prava na dva posebna savjetnika Glavnom gradu, Prijestonici i gradu a uskraćivanje istog prava opštinama, kojima su oni mnogo potrebniji zbog deficita kadrova. Ovo dodatno što se sve specifičnosti Glavnog grada i Prijestonice regulišu posebnim zakonima pa se ovakvim odredbama Predloga narušava i ustavni princip jedinstva pravnog poretka. Istu povredu predstavlja i nova imperativna obaveza predsjednika opštine da donosi srednjoročne programe rada lokalne uprave, što je nesprovodivo. Na duži period se donosi samo strateški plan razvoja, program komunalnog opremanja i druga lokalna strateška dokumenta ali se ne planiraju lokalne skupštinske odluke i njihovo sprovođenje jer su podzakonski akti koji zavise od zakona.
Takođe, opštine se ne mogu obavezati da primjenjuju propise o finansiranju projekata nevladinih organizacija iz državnog budžeta jer te poslove svaka opština vrši u skladu sa svojim finansijskim mogućnostima i lokalnim propisima a ne državnim.
Ojačati partnerstvo centralnih i lokalnih vlasti kod pripreme zakona i strategija
Jedan broj amandmana se predlaže u cilju jačanja partnerstva centralnih i lokalnih vlasti u donošenju propisa i strategija od interesa za opštine, što je i preporuka u izvještajima Savjeta Evrope koji se odnose na monitoring primjene Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Takođe se predlažu i novčane kazne od 30 do 2.000 eura za rukovodioce organa državne uprave koji opštinama ne dostave podatke iz svoje nadležnosti ili ih ne obavijeste o razlozima neprihvatanja njihovog izjašnjenja na određeni akt jer su slične kaznene odredbe predviđene za rukovodioce lokalnih organa a saradnja je zajednička obaveza i odgovornost svih nivoa vlasti koja treba da bude jednako tretirana.
