Venecijanska komisija (VK) ocijenila je da je Crna Gora u velikoj mjeri uvažila njene ranije preporuke u vezi s Predlogom zakona o Vladi, ali je upozorila da dokument i dalje nije u potpunosti usklađen sa Ustavom, posebno kad je riječ o tehničkom mandatu izvršne vlasti, da ne propisuje izričito njenu odgovornost prema Skupštini i da ne predviđa parlamentarni nadzor nad Etičkim kodeksom.
To je navedeno u novom mišljenju Venecijanske komisije na Predlog zakona o Vladi, koji je u skupštinskoj proceduri od februara. Iz parlamenta nijesu odgovorili na pitanje “Vijesti” kad će se predlog naći na dnevnom redu.
Venecijanska komisija je već dala dva mišljenja o verzijama nacrta zakona o Vladi – 2023. i 2025. godine.
Predlogom zakona, za razliku od nacrta iz januara 2025, nije ograničen broj članova Vlade, već samo broj ministara bez portfelja. U nacrtu iz 2025. piše da izvršna vlast može imati najviše 18 ministara za upravne oblasti, dok je u novom dokumentu ta odredba obrisana, pa je navedeno samo da Vlada obavezno ima ministre za sedam upravnih oblasti: pravosuđe, odbrana, unutrašnji poslovi, finansije, vanjski poslovi, zdravlje i javna uprava. Tih sedam oblasti ne mogu se spajati s drugima.
Uprkos tome što je dio javnosti apelovao da se zakonom moraju ograničiti ovlašćenja izvršne vlasti koja je izgubila povjerenje Skupštine i koja je u tzv. tehničkom mandatu, u Predlogu zakona se to ne pominje. Novina u Predlogu je da najmanje 40 odsto članova izvršne vlasti treba da bude iz reda manje zastupljenog pola.
Treba obezbijediti potpuno usklađivanje zakona s Ustavom, odnosno sa članovima 103 i 110, koji se odnose na izbor Vlade i prestanak njenog mandata
Dopisom od 6. maja, ministar javne uprave Maraš Dukaj zatražio je od VK naknadno mišljenje o Predlogu zakona, a 22. maja izvjestioci “venecijanaca” s njim su održali onlajn sastanak, kao i s predstavnicima kabineta predsjednika Vlade i crnogorskim poslanicima.
“Uprkos pokušajima, nije bilo moguće organizovati sastanke s predstavnicima civilnog društva i međunarodnih partnera”, navela je Komisija.
Mišljenje je, kako dodaju, zasnovano na komentarima izvjestilaca i rezultatima održanih sastanaka i nakon razmjene mišljenja s predstavnicima Ministarstva javne uprave Crne Gore, te usvojeno na 147. plenarnoj sjednici Venecijanske komisije održanoj 12. i 13. juna.
U ovom naknadnom mišljenju Komisija je ocijenila u kojoj mjeri Predlog zakona prati preporuke sadržane u njena prethodna dva mišljenja o ovom tekstu.
Pravila o formiranju Vlade moraju u Ustav
VK pozdravlja činjenicu da su “ispunjene ključne preporuke koje se odnose na privremenu spriječenost predsjednika Vlade da obavlja svoju funkciju”, kao i one koje se tiču rodne ravnopravnosti i zastupljenosti manjina, broja ministarstava i određivanja sedam obaveznih ministarstava, pravila o kvorumu i odlučivanju.
Komisija takođe konstatuje djelimičnu primjenu svoje ključne preporuke koja se odnosi na princip zakonitosti, ali posebno skreće pažnju crnogorskim vlastima na preporuku koja nije u potpunosti realizovana, a to je da treba obezbijediti potpuno usklađivanje zakona s Ustavom, odnosno sa članovima 103 i 110, koji se odnose na izbor Vlade i prestanak njenog mandata.
Prema članu 110, izvršna vlasti kojoj je prestao mandat nastavlja rad do izbora Vlade u novom sastavu.
Venecijanska komisija ističe da, kako su sastav i funkcionisanje Vlade, kao i njeni odnosi s drugim državnim organima već uređeni Ustavom, vlasti moraju osigurati da zakon bude usklađen s najvišim pravnim aktom.
“Zakon može dodatno razraditi ustavne principe i propisati detaljnija rješenja, ali ne smije biti u suprotnosti s ustavnim normama”, poručili su.
Komisija ponavlja da se promjene pravila o formiranju Vlade ili uvođenje novih mehanizama koji utiču na ustavni sistem ravnoteže vlasti ne bi smjeli uređivati običnim zakonom koji se usvaja prostom većinom, već ustavnim izmjenama, koje zahtijevaju dvotrećinsku većinu svih poslanika.
U mišljenju iz 2025. Komisija je pozitivno ocijenila brisanje više odredbi koje su detaljno uređivale pitanja koja nijesu bila predviđena Ustavom, poput sastava Vlade, rokova za određivanje mandatara i ovlašćenja tehničke vlade.
Komisija navodi i da nije usvojena preporuka da se u članu 3 zakonu precizira da je djelovanje Vlade podložno parlamentarnoj odgovornosti.
Član 3 Predloga propisuje da Vlada djeluje samostalno u okviru svojih nadležnosti, “ali ne sadrži odredbu o njenoj odgovornosti prema Skupštini”.
“Iako Predlog predviđa odgovornost pojedinačnih članova Vlade prema parlamentu – predsjednika Vlade, potpredsjednika i ministara – ne postoji opšta odredba koja bi uređivala odgovornost Vlade kao kolektivnog organa”, piše u mišljenju.
Komisija ukazuje da iz ustavnih ovlašćenja Skupštine da bira i razrješava Vladu jasno proizlazi njena odgovornost prema parlamentu, zato smatra da bi radi izbjegavanja bilo kakvih nejasnoća to trebalo izričito navesti u zakonu.
U mišljenju se pozdravlja pojašnjenje iz člana 20 Predloga prema kom predsjednik i članovi Vlade odmah nakon izbora polažu zakletvu pred poslanicima.
Šta kad neko padne na testu integriteta?
VK ukazuje i na neispunjenu preporuku da se obezbijedi pravo Skupštine na nadzor nad Etičkim kodeksom Vlade, “kako bi postojala određena mjera zakonodavnog nadzora nad ovim osjetljivim pitanjem”.
“Tokom razgovora sa predstavnicima vlasti, delegaciji Komisije je saopšteno da će Etički kodeks biti donijet kao podzakonski akt Vlade i objavljen u Službenom listu. Komisija razumije da postoje praktične poteškoće da se akt koji donosi Vlada podvrgne parlamentarnom nadzoru, ali podsjeća da je svrha takvog nadzora veća transparentnost rada izvršne vlasti”, naveli su.
VK takođe konstatuje da zakon ne sadrži odredbe o posljedicama negativnog rezultata provjere integriteta na formiranje Vlade i funkcionisanje institucija.
“Sagovornici su isticali da se takva ograničenja ne mogu propisati zakonom jer za njih nema osnova u Ustavu, te da je u toku priprema ustavne reforme u toj oblasti”, navodi se u mišljenju.
Kako se dodaje, Komisija prima k znanju ta objašnjenja i priznaje da je bez odgovarajućih ustavnih odredbi teško zakonski urediti posljedice negativne provjere integriteta. Pozdravlja najavljenu ustavnu reformu i podsjeća da se pitanjem provjere integriteta bavi i Grupa zemalja za borbu protiv korupcije (GRECO).
Zbog toga Komisija preporučuje da se, nakon sprovođenja odgovarajuće ustavne reforme, što prije zakonski preciziraju koraci koji će se preduzimati u slučaju negativnih rezultata provjere integriteta.
VK traži i da se dodatno razjasni status potpredsjednika Vlade jer je članom 11 stav 3 Predloga zakona propisano da “potpredsjednik Vlade može biti ministar”. Podsjeća da je prvobitni nacrt predviđao da je “po pravilu” potpredsjednik Vlade istovremeno i ministar, te da je još 2023. upozorila da takva formulacija može izazvati nedoumice o mogućnosti postojanja potpredsjednika bez ministarske funkcije.
U verziji iz 2025. tekst je izmijenjen i precizirano je da potpredsjednik Vlade ne mora biti ministar, što je Komisija tada pozdravila.
“Međutim, nova formulacija ‘može biti ministar’ ponovo otvara pitanja o tome da li je moguće imati potpredsjednika bez ministarske funkcije i da li potpredsjednik može istovremeno biti ministar bez portfelja. Tokom konsultacija crnogorske vlasti su navele da se takvo rješenje pokazalo efikasnim u praksi. Komisija prima k znanju to objašnjenje, ali smatra da je potrebno dodatno pojašnjenje”, navodi se u mišljenju, uz ocjenu da je ova preporuka djelimično sprovedena.
Crna Gora je među rijetkim državama regiona koja je bez zakona o vladi. Radna grupa za pripremu tog propisa formirana je u Ministarstvu javne uprave još u junu 2022. O neophodnosti donošenja zakona najviše se pričalo dok je državu vodila Vlada Dritana Abazovića (Građanski pokret URA). Ona je, nakon što je srušena u parlamentu (avgust 2022), upravljala državom godinu i dva mjeseca u punom kapacitetu (do kraja oktobra 2023).
(Vijesti)
