Ideja jedinstva izgleda da je u stalnom stanju pregovora u današnjoj Evropi. Dok EU teži da održi svoju unutrašnju ravnotežu između različitih ekonomskih interesa, geopolitičkih pritisaka i potrebe za kohezijom, fundamentalno pitanje o njenoj budućnosti ostaje povezano sa proširenjem. U svijetu gdje se političke granice prepravljaju brže nego što institucije mogu da shvate, EU se suočava sa ključnom dilemom. Kako može da nastavi da raste bez raspada? Kako može da uključi nove članice, željne da dijele njene vrednosti, a da ne ugrozi mehanizme koji obezbjeđuju njeno demokratsko funkcionisanje?
Ovo stoji u tekstu analize evropskih kozervativaca čiji tekst prenosimo integralno.
Diskretan, ali potencijalno istorijski predlog počeo je da kruži među evropskim diplomatama poslednjih mjeseci. Ideja je da bi se nove članice Unije u početku pridružile bez punog prava glasa. U suštini, to bi značilo postepenu integraciju, u kojoj bi zemlje kandidati poput Ukrajine, Moldavije i Crne Gore mogle da uživaju u prednostima pripadnosti zajedničkom tržištu i strukturnim fondovima, ali bi privremeno „odrekle“ svog prava veta u Savjetu EU. To je kompromisno rješenje u vrijeme kada proces proširenja izgleda blokira nevoljnost nekih vlada, posebno Budimpešte, koju predvodi Viktor Orban, ali i strah nekih zapadnih prijestonica da će prevelika Unija postati neupravljiva. Ova ideja nije samo vježba institucionalnog inženjeringa, već odražava promjenu paradigme. EU više ne može svoje proširenje posmatrati samo kao tehničko pitanje, već kao bezbjednosno pitanje. Rat Ruske Federacije protiv Ukrajine pretvorila je proširenje u strateški alat, geopolitički štit osmišljen da zaštiti kontinent od nestabilnosti na njegovim granicama. U tom kontekstu, predlog za postepeno pristupanje mogao bi postati srednji put između idealizma neograničenog proširenja i realizma Unije koja se i dalje plaši sopstvene složenosti.
Evropski diplomate koji podržavaju ovu ideju vjeruju da bi proces mogao biti pokrenut bez izmjena ugovora, što je teška i politički osjetljiva operacija za neke države članice. Brisel bi stoga mogao da krene napred sa proširenjem bez ulaska u novi ustavni lavirint. Istovremeno, novi model bi ponudio zemljama kandidatima jasnu perspektivu, sa progresivnim pravima uslovljenim unutrašnjim reformama i postepenim prilagođavanjem evropskim standardima. Nažalost, iza ove ideje krije se nesigurna ravnoteža. Ako bi novopridošle članice bile samo djelimično integrisane, sa ograničenim političkim pravima, zar to ne bi stvorilo Uniju sa dvije brzine? Evropu potpuno prihvaćenih i drugu „skoro Evropljana“? To je moralna i politička dilema koja prati svaku diskusiju o budućem proširenju.
U prijestonicama poput Beča i Stokholma, proširenje se vidi kao strateški odgovor na rusku agresiju, investicija u kontinentalnu stabilnost. Međutim, glasovi su oprezniji u Parizu i Hagu. Francuska, obilježena talasom unutrašnjeg evroskepticizma i usred političke krize, zajedno sa Holandijom, zabrinutom zbog budžetskog uticaja, zahtijevaju dodatne garancije da proširenje neće razvodniti političku koheziju Unije. Ova ravnoteža između idealizma i pragmatizma bila je prisutna u prošlosti, ali danas dobija novu hitnost. Nakon izlaska Ujedinjenog Kraljevstva iz EU i nakon deset godina bez novih članica, Evropa se suočava sa dvostrukim pritiskom: da pokaže da je i dalje otvoren projekat, ali i da se zaštiti od sopstvenih ranjivosti. U tom kontekstu, nove članice bi postale test otpornosti samog evropskog modela, modela zasnovanog na solidarnosti, ali ograničenog surovim ekonomskim i političkim realnostima.
Crna Gora je započela pregovore o pristupanju 2012. godine i privremeno je zatvorila samo neka od 35 pregovaračkih poglavlja. Frustracija raste, a balkanski lideri upozoravaju da sporost procesa rizikuje demoralisanje društava koja sprovode skupe reforme više od decenije. Predsjednik Jakov Milatović je nedavno izjavio da je „proširenje postalo fatamorgana, obećanje odloženo na neodređeno vrijeme“. Istovremeno, u Ukrajini i Moldaviji, evropska nada je sastavni dio nacionalnog identiteta, rođen iz želje da se izbjegne ruski uticaj i budućnost usidri u prostoru demokratije i prosperiteta.
Ali zašto se sve kreće tako sporo? Proces pristupanja EU je u suštini institucionalna trka izdržljivosti. Zemlje kandidati moraju da ispune takozvane Kopenhagenske kriterijume, koji uključuju političku stabilnost, funkcionalnu tržišnu ekonomiju, poštovanje vladavine prava i sposobnost usvajanja cjelokupnog pravnog tekovina EU. U praksi, to znači hiljade stranica propisa koji se moraju transponovati u domaće pravo i dubinsku reformu institucija. Zato proces traje između 8 i 15 godina, a ponekad i duže. Poslednja zemlja koja se pridružila (Hrvatska) pregovarala je deceniju, između 2003. i 2013. godine. Istovremeno, vode se delikatne diskusije o novcu, uvijek osjetljivoj temi u Briselu. Budžet EU, poznat kao „Višegodišnji finansijski okvir“, uglavnom se finansira doprinosima država članica, izračunatim na osnovu BDP-a. Najveći neto doprinosilac, sa približno 26 milijardi evra godišnje, je Njemačka, a slijede je Francuska i Italija, svaka sa oko 20-21 milijardom evra. Na suprotnom kraju spektra, zemlje Centralne i Istočne Evrope su neto korisnici. Rumunija, na primjer, dobija približno 6 milijardi evra više nego što doprinosi. Proširenje na istok neizbježno znači budžetsku preraspodjelu, što objašnjava dio nevoljnosti zapadnih zemalja. Na osnovu finansijskog argumenta, ideja o prijemu novih članica bez punih prava ima pragmatičnog smisla. To bi omogućilo postepenu integraciju bez neposrednog pritiska na budžet i mehanizme glasanja. Pored finansijskih proračuna, proširenje ostaje stvar političke vizije. Pristupanje nije samo nagrada za reforme, već čin priznanja pripadnosti zajedničkom prostoru vrijednosti.
Tokom protekle dvije decenije, proširenje EU je bio spor, ali stabilan proces koji je redefinisao evropsku političku i ekonomsku mapu. Ako pogledamo poslednjih pet zemalja koje su se pridružile, može se vidjeti jasan trend. Svaka runda proširenja praćena je novom debatom o evropskom identitetu, granicama solidarnosti i kapacitetu za integraciju. Hrvatska (članica Unije od 2013. godine) je jasan primjer. Proces pristupanja trajao je jedanaest godina, tokom kojih je zemlja morala da zatvori 35 poglavlja pregovora i sprovede radikalne reforme u pravosudnom sistemu, administraciji i borbi protiv korupcije. Bio je to simboličan pristup, prvi nakon perioda duboke ekonomske krize u Evropi, i, istovremeno, znak da Zapadni Balkan nije zaboravljen. Uspjeh Hrvatske nije pratio talas novih članica, već period stagnacije, tokom kojeg je skepticizam prema proširenju porastao. Prije Hrvatske, Rumunija i Bugarska su bile poslednje zemlje koje su se pridružile 2007. godine. Za obije, put ka Briselu bio je obilježen intenzivnim reformskim naporima, ali i dugotrajnim praćenjem. Mehanizam za saradnju i verifikaciju, koji je uspostavila Evropska komisija, bio je signal da puno povjerenje nije automatsko. Rumunija je, na primjer, praćena više od deset godina zbog napretka u borbi protiv korupcije i u oblasti pravosuđa. Bugarska, suočena sa istim problemima, ostala je pod stalnim nadzorom evropskih institucija. Obije zemlje su postale primjeri kako pristupanje može stimulisati velike unutrašnje reforme i transformisati čitava društva.
EU je doživjela svoje najveće proširenje u istoriji 2004. godine, kada je deset zemalja (Slovenija, Poljska, Mađarska, Češka, Slovačka, baltičke države, Malta i Kipar) postalo članice. Od tada, Unija je udvostručila svoje stanovništvo i redefinisala svoj unutrašnji ekonomski balans. Slovenija je bila među najspremnijima, zahvaljujući stabilnoj ekonomiji i kulturnoj blizini Centralne Evrope. Litvanija, Letonija i Estonija donijele su novi nordijski dinamizam, usmjeren na digitalizaciju i bezbjednost, postajući referentne tačke za brzo prilagođavanje evropskom modelu. Posmatrajući ove primjere, jasno je da proširenje nije jednoobrazan proces. Prosječno vrijeme od podnošenja zahteva za članstvo do njegovog dobijanja je 10–12 godina, ali to zavisi od geopolitičkog konteksta i političke volje postojećih država članica. Hrvatskoj je bila potrebna decenija, Rumuniji i Bugarskoj skoro osam godina, a baltičke države su uspjele za oko pet godina, koristeći povoljnu situaciju početkom 2000-ih, kada je Evropa bila usred posthladnoratovske rekonstrukcije.
Iza ovih stopa krije se složena realnost koja pokazuje da je proširenje podjednako politički koliko i tehnički proces. Kopenhagenski kriterijumi pružaju jasan okvir, ali konačna odluka zavisi od političkog konsenzusa 27 država. Čitav proces može biti blokiran jednim vetom. To je pokazano u slučaju Sjeverne Makedonije, čije je pristupanje godinama odlagano zbog bilateralnih sporova. Novi talas proširenja je, u suštini, pregovori između prošlosti i budućnosti. Evropa se stalno pita ko je ona i ko može postati njen dio.
Turska, najduža i najkontroverznija priča o integraciji u istoriji EU
Turska je zvanično podnijela zahtjev za članstvo 1987. godine, ali njen odnos sa Briselom ima mnogo starije korijene, u sporazumu o pridruživanju potpisanom 1963. godine. Devedesetih godina prošlog vijeka, Ankara je viđena kao strateški most između Evrope i Bliskog istoka. Pored svog geostrateškog značaja, pregovore je obilježila stalna sumnja u to da li pretežno muslimanska zemlja (sa populacijom od preko 80 miliona) treba da bude integrisana u politički projekat rođen iz hrišćansko-demokratskih vrijednosti. Formalni pregovori su počeli tek 2005. godine, ali je proces bio blokiran. Od 35 poglavlja, otvoreno je samo 16, a samo jedno je privremeno zatvoreno. Neslaganja oko vladavine prava, slobode štampe i stanja ljudskih prava pretvorila su pristupanje u simbol jaza između retorike i stvarnosti. Nakon pokušaja puča i represije koja je uslijedila 2016. godine, Brisel je efikasno zamrznuo proces.
Odnos između EU i Turske nikada nije bio potpuno prekinut. Pored političkog zastoja, ekonomska saradnja i sporazum o migraciji iz 2016. godine održavaju pragmatičan dijalog. Turska je peti najveći trgovinski partner EU, sa svojom ekonomijom duboko povezanom sa evropskim tržištem. Stoga, iako punopravno članstvo djeluje daleko, ideja „pojačanog pridruživanja“, ekonomskog i strateškog partnerstva bez formalne integracije, ostaje scenario o kome se raspravlja u evropskim krugovima. Primjer Turske nas uči da proširenje nije samo pitanje geografije, već i političke i kulturne kompatibilnosti. Proces pristupanja neizbježno se obustavlja ako demokratske vrijednosti kandidata odstupaju od evropskih standarda. Turska igra dvostruku ulogu, ulogu strateškog saveznika NATO-a i ekonomskog partnera Unije. Ova pozicija osigurava njen geopolitički značaj. U multipolarnom svijetu, Turska ostaje nezaobilazan igrač za evropsku bezbjednost, čak i ako formalno nije dio Unije.
Moldavija i Ukrajina bi mogle da se pridruže između 2030. i 2035. godine
Ruski napad na Ukrajinu 2022. godine potpuno je promijenio dinamiku proširenja. Za razliku od sporosti i zastoja u turskim pregovorima, težnje Republike Moldavije i Ukrajine ubrzale su istorijske okolnosti. Ono što je izgledalo kao daleki horizont postalo je politička vanredna situacija. U junu 2022. godine, obijema zemljama je dodijeljen status kandidata, a EK je objavila raspored, koji predviđa početak zvaničnih pregovora. Moldavija, mala zemlja, ali sa sve izraženijim evropskim identitetom, postigla je brz napredak u reformisanju svojih institucija. Reforme u pravosudnom sistemu, digitalizacija administracije i napori u borbi protiv korupcije se u Briselu posmatraju sa optimizmom. Energetske ranjivosti i stalni uticaj Moskve u regionu Pridnjestrovlja komplikuju sliku.
S druge strane, Ukrajina se suočava sa surovijom stvarnošću. Rat je ubrzao političku želju za približavanjem Evropi, ali je otežao sprovođenje strukturnih reformi potrebnih za pristupanje. Ipak, narodna podrška evropskim integracijama je ogromna. Preko 85% Ukrajinaca vjeruje da budućnost zemlje leži u EU. Ova društvena energija je rijetka prilika da se evropska država obnovi od temelja nakon razornog sukoba. Prema prognozama, ako proces bude tekao bez većih političkih prepreka, Moldavija i Ukrajina bi mogle da se pridruže između 2030. i 2035. godine. Međutim, postoji nekoliko faktora koji uslovljavaju pristupanje. Glavni uslov je kraj rata, zatim unutrašnja stabilnost i, prije svega, sposobnost Unije da reformiše svoje unutrašnje mehanizme kako bi prihvatila nove članice. Da bi integrisala nove članice bez ugrožavanja unutrašnje stabilnosti, EU mora da preispita ne samo svoje procedure pristupanja, već i samu strukturu upravljanja. Suština reforme o kojoj se trenutno raspravlja u Briselu je veća, ali efikasnija Unija.
Predlog Evropske komisije da se proširi glasanje kvalifikovanom većinom u nekoliko oblasti, uključujući spoljnu politiku, oporezivanje i bezbjednost, pokušaj je da se izbjegnu zastoji izazvani nacionalnim vetom. Trenutni model, u kome je za važne odluke potrebna jednoglasnost, postao je politički iskoristiva ranjivost. Procjenjuje se da će zajednički budžet Unije za 2025. godinu iznositi približno 189 milijardi evra rashoda, čemu se dodaje 64 milijarde evra iz instrumenta NextGenerationEU. Više od 70% ovog budžeta finansira se doprinosima na osnovu bruto nacionalnog dohotka (BND) država članica.
Njemačka je 2024. godine doprinijela sa približno 26 milijardi evra, Francuska 21 milijardu evra, Italija 20 milijardi evra, dok je Rumunija doprinijela sa oko 3,3 milijarde evra i dobila evropska sredstva od preko 9 milijardi evra. Pozitivan saldo od oko 6 milijardi evra u korist Rumunije pokazuje kako koheziona politika funkcioniše kao mehanizam preraspodjele, smanjujući jaz između Zapada i Istoka. Budžet EU bi morao biti značajno rekalibrisan ako bi se Ukrajina, zemlja sa preko 40 miliona stanovnika, pridružila. Samo integracija Ukrajine mogla bi zahtijevati dodatnih 18 do 20 milijardi evra godišnje u strukturnim fondovima, prema procjenama Komisije. Diskusije o postepenom pristupanju bez prava veta dobijaju dodatnu tehničku nijansu i tiču se ne samo pitanja političkog odlučivanja, već i finansijske održivosti evropskog projekta.
Proširena Unija mora imati fleksibilne budžetske mehanizme sposobne da apsorbuju razlike u razvoju između članica, a da pritom ne stvaraju negodovanje između poreskih obveznika i korisnika. Pored brojki, suštinsko pitanje ostaje pitanje demokratskog legitimiteta. Kako Unija može ostati demokratski projekat kada neke članice nemaju puno pravo glasa? Odgovor, koji su predložili evropski zvaničnici poput Antona Hofrajtera iz Bundestaga, jeste da bi ovo privremeno žrtvovanje političke jednakosti moglo biti neophodan korak kako bi se izbjegla potpuna stagnacija. Lekcije iz prošlosti pokazuju da nijedan kompromis ne može biti održiv bez jasne vizije. Proširenje ne bi trebalo da bude samo reakcija na krize, već koherentan projekat političke konstrukcije. Ako je 1990-ih proširenje na Istok bio čin pomirenja, danas je to oblik otpora pred geopolitičkim revizionizmom. Za Republiku Moldaviju i Ukrajinu, perspektiva pristupanja nije samo pitanje ekonomskog razvoja, već egzistencijalna garancija.
U Kišinjevu, proevropska poruka Maje Sandu postala je simbol političke otpornosti. Ubrzane reforme, saradnja sa Evropskom komisijom i finansijska podrška država članica stvorili su osjećaj nepovratnosti na evropskom putu. Međutim, Moldavija se suočava sa strukturnim izazovima kao što su energetska zavisnost od uvoza, ranjivost na rusku propagandu i krhka ekonomija. U Ukrajini je slika mnogo složenija. Rat je pretvorio pristupanje EU u strateški cilj za nacionalni opstanak. Čak i u ratno vrijeme, vlada u Kijevu je uspjela da sprovede značajne reforme u pravosuđu, digitalizuje administraciju i intenzivira borbu protiv korupcije. Iza optimizma krije se pitanje: da li je Unija spremna da apsorbuje zemlju u rekonstrukciji sa teritorijom koja je i dalje sporna?
Fazni model integracije bio bi najvjerovatniji scenario. Ukrajina i Moldavija bi mogle na srednji rok imati koristi od proširenog pristupa jedinstvenom tržištu i učešća u evropskim programima obrazovanja, infrastrukture i energetike, ali bez prava glasa ili punog pristupa strukturnim fondovima. Ova postepena integracija bi funkcionisala kao stalna pretpristupna faza, pružajući stabilnost i opipljive koristi bez prisiljavanja Unije da se iznenada suoči sa institucionalnom revolucijom. Istovremeno, proširenje pokreće suptilnije, ali suštinsko pitanje: evropski identitet. Šta znači biti Evropljanin danas?
Da li se radi samo o pripadnosti zoni slobodne trgovine sa zajedničkim propisima ili o zajedničkoj kulturnoj i političkoj viziji? Osnivači Unije sanjali su o zajednici naroda ujedinjenih vrijednostima, a ne samo interesima. Ove vrijednosti se testiraju političkom polarizacijom, porastom populizma i spoljnim pritiscima. Proširenje EU postaje više od pitanja spoljne politike; to je izjava o principu. Svaka nova članica ne samo da mijenja mapu Evrope, već i redefiniše šta sam evropski projekat znači. Koliko će trajati ovaj proces? Ako pogledamo istoriju proširenja, prosječan interval između statusa kandidata i stvarnog pristupanja je oko 10 godina. U slučaju Hrvatske, bilo je 11; u slučaju Rumunije i Bugarske, 8; u slučaju Turske, proces se protezao na četiri decenije bez rezultata. Za Ukrajinu i Moldaviju, realnost će zavisiti ne samo od njihovih sopstvenih reformi, već i od brzine kojom Unija prilagođava svoje institucije. Bez reforme izbornog sistema i budžeta, novo, masovno proširenje bi bilo gotovo nemoguće.
Evropska komisija procjenjuje da bi integracijom Moldavije, Ukrajine, Zapadnog Balkana i moguće Gruzije, stanovništvo Unije premašilo 520 miliona, a ukupni BDP bi se povećao za više od 6%, ali bi prosječan BDP po glavi stanovnika blago opao, što je znak da bi ekonomske razlike postale vidljivije. Ovo nije nepremostiv problem, ali zahtijeva novu budžetsku filozofiju, zasnovanu na solidarnosti i efikasnosti. Evropa je na prekretnici. Njena budućnost će zavisiti od njene sposobnosti da spoji idealizam proširenja sa realizmom unutrašnjih reformi. Veća Unija mora biti koherentnija, a otvorenija Unija mora biti zahtjevnija. Na kraju krajeva, veliki izazov nije ko će se pridružiti Evropi, već kako Evropa može ostati vjerna svom obećanju. Devedesetih godina prošlog vijeka, proširenje je simbolizovalo trijumf demokratije nad komunizmom, a proširenje 2030-ih moglo bi predstavljati pobjedu stabilnosti nad geopolitičkim haosom. Pristupanje Moldavije i Ukrajine ne bi bio samo gest solidarnosti, već i čin kontinentalne bezbjednosti, a Evropa bi se proširila ne da bi povećala svoj broj, već da bi zaštitila svoje granice i vrijednosti. Ideja o pristupanju bez punih prava ne treba da se posmatra kao ustupak, već kao inteligentna prelazna faza. U svijetu neizvjesnosti, EU je potrebna fleksibilnost da integriše razlike bez njihovog rastvaranja, i hrabrost da djeluje prije nego što je istorija natjera na to. Proširenje nije samo dobrodošlica novim članicama, već i obnavljanje evropskog obećanja da jedinstvo, ma koliko teško bilo, ostaje najčvršći odgovor na nejedinstvo.
